Mai 1998

Réponse 
de l’Autorité de Régulation de Télécommunications
au Livre vert de la Commission européenne sur 
“la convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l’information, et les implications pour la réglementation”

Sommaire

- Synthèse de la réponse..............................................................................................................	p. 2

- Préambule ...................................................................................................................................	p.10

- I. Examen des composantes de la convergence ....................................................................	p.13
	I.1 Définition de la convergence ........................................................................................	p.13 
	I.2 Les quatre niveaux de la convergence .........................................................................	p.16
	      Les technologies et les réseaux ..................................................................................	p.16
	      Les usages ..................................................................................................................	p.23
	      Les services ................................................................................................................	p.26
	      L’industrie ....................................................................................................................	p.30

- II. Les barrières à la convergence ............................................................................................	p.38
	II.1 Des “obstacles“ de nature différente .......................................................... ................	p.38
	II.2 L’accès à la boucle locale ...........................................................................................	p.40
	II.3 La question des ressources rares ..............................................................................	p.41

- III. Impact de la convergence sur le cadre réglementaire ......................................................	p.43
	III.I  La distinction correspondance privée/communication publique .................................	p.44
	III.2 La dissociation de la régulation des réseaux et des contenus....................................	p.46
	III.3 Le cas spécifique d’Internet ........................................................................................	p.47
	
- Conclusion ..................................................................................................................................	p.48

	SYNTHESE DE LA REPONSE

Préambule

	- Observateur attentif des mutations technologiques et responsable avec le gouvernement  du développement harmonieux du marché dans un environnement respectueux des règles de la concurrence, l’Autorité estime être directement concernée par le débat ouvert par ce Livre vert. C’est pourquoi elle a souhaité y participer activement.
	- Sa réponse est établie en concertation étroite avec les acteurs, d’où un certain nombre d’auditions par le Collège, ainsi que la réunion conjointe et exceptionnelle des deux commissions consultatives des télécommunications.
	- La Commission européenne s’est intéressée dès 1984 à la convergence supposée entre les  secteurs des télécommunications, de l’audiovisuel et de l’informatique. Le Livre vert sur la convergence entre les trois secteurs dont il est question ici est par conséquent le prolongement naturel d’une réflexion ouverte il y a une quinzaine d’années. L’intérêt de l’exercice tient à la pertinence ou non de garder des régimes réglementaires différents en fonction du degré de rencontre, de “convergence”, entre les différents secteurs.
	- Si la réflexion sur la convergence n’est pas nouvelle, il n’en demeure pas moins opportun de s’y intéresser de près aujourd’hui, car l’Europe ne saurait se réveiller avec une “convergence” en train de se faire et qu’elle ne pourrait pas maîtriser. Par ailleurs, ce débat est directement lié à celui sur la “société de l’information”.

I. Examen des composantes de la convergence

Définition de la convergence

	- Une première réflexion sur le phénomène de la convergence permet de mesurer l’importance de la sémantique en la matière. De quoi parle-t-on ?
	- Le Livre vert définit la convergence comme étant “ la capacité de différentes plates-formes à transporter des services essentiellement similaires ”. Ce peut être, par exemple, la téléphonie vocale sur le Réseau téléphonique commuté (RTC), sur le câble ou sur Internet, ou bien la visioconférence sur le Réseau numérique à intégration de services (RNIS), le câble ou Internet. Cette assertion aurait également pu être inversée, en définissant la convergence comme étant “la capacité de certaines plates-formes à transporter des services différents”. Par exemple le câble comme vecteur de la télévision, du téléphone et d’Internet, ou bien les ondes hertziennes comme vecteur de la téléphonie vocale, de la télévision et d’Internet. 
- Or, le terme “plate-forme” pose un problème de sémantique, car le Livre vert n’en donne pas  de définition : s’agit-il du réseau, des équipements de réseaux (les commutateurs par exemple), des terminaux ou bien d’un élément déterminé du réseau (le satellite par exemple) ?
 Il est par conséquent délicat de tirer des conclusions en termes de “convergence”, sans avoir au préalable défini ce que l’on entend par “plate-forme”. Pour cette raison la notion de réseau est privilégiée dans le présent document.
	- Doit-on parler de “convergence” - action d’aboutir au même résultat, de tendre vers un but commun -, ou de “synergie” - action coordonnée de plusieurs organes, association de plusieurs facteurs qui concourent à une action, à un effet unique; ou bien tout simplement d’un dénominateur commun fourni par la technologie: protocoles de dialogue (modèle OSI, protocole TCP/IP...), logiciels, numérisation des réseaux, multiplexage, etc. ? 
	- La notion de marché doit être approfondie, car la réalité de la convergence dans le marché est une question forte à laquelle l’Autorité a cherché à répondre. C’est en distinguant et en rapprochant les services offerts par les acteurs économiques et les usages correspondant à une demande effective des consommateurs que l’on pourra parvenir à cerner l’évolution de ce marché.

Les quatre niveaux de la convergence

1.Les technologies et les réseaux

	La généralisation de réseaux numériques ne suffit pas à susciter la convergence
	- Le Livre vert souligne à juste titre l’importance des changements survenus du fait de la numérisation des réseaux et des techniques avancées de compression et de transmission. Néanmoins, l’unicité de ces réseaux et, a fortiori, leur intégration dans une “plate-forme” unique, ne semblent pas aujourd’hui avérés. En particulier, la disponibilité de services avancés ne semble pas réellement assurée, en l’état des techniques actuelles, sur l’ensemble du territoire. En réalité, on assiste à une évolution des réseaux préexistants vers des performances accrues en termes de bande passante et  au développement de nouveaux supports (diffusion hertzienne numérique par satellite ou voie terrestre, par exemple), sans que la nature même de ces réseaux, c’est-à-dire leur spécialisation dans l’un des secteurs concernés, en soit profondément affectée.
Du point de vue technologique, la numérisation des réseaux conduit effectivement à un certain rapprochement des caractéristiques des infrastructures audiovisuelles et de télécommunications; mais cela n’aboutit pas  pour autant, de manière systématique, à l’unicité des réseaux, et à leur intégration dans une plate-forme unique. Si les réseaux deviennent effectivement polyvalents, ils n’en sont pas pour autant convergents.

	Internet n’est pas à lui seul l’aboutissement de la convergence
	Le phénomène Internet (protocole TCP/IP), auquel le Livre vert donne une importance déterminante, peut donner l’illusion d’une unicité du réseau, puisqu’il permet la fédération de réseaux de nature différente acceptant tous le langage commun TCP/IP. Mais il ne serait possible d’en déduire la convergence des réseaux qu’à condition de faire d’Internet le seul et unique mode de transmission des contenus des différents secteurs concernés (audiovisuel, télécommunications, données), ce qui est loin d’être assuré. 
Les limites du protocole Internet sont déjà sensibles et il est peu probable qu’il soit retenu pour certains services face à des technologies beaucoup plus performantes (numérique hertzien terrestre ou par satellite pour la télévision, par exemple).

Les nouvelles technologies numériques ne sont pas fédérées
	- L’intégration des réseaux de communication n’est pas un phénomène universel. Sur toutes les composantes de ces réseaux les spécificités d’origine restent encore très présentes. C’est le cas pour différentes technologies, dont en particulier l’ATM. En effet, la technologie ATM  n’a pas été utilisée à une large échelle sur les réseaux des opérateurs dès son apparition, car, si ses principes techniques lui permettent théoriquement de fédérer les réseaux spécialisés sur un réseau unique, ses coûts de déploiement restent importants en regard du marché potentiel. En pratique, la  mise en oeuvre, prudente, de l'ATM par les opérateurs ne concerne que leurs coeurs de réseaux, et ils l'utilisent essentiellement pour regrouper les flux provenant de leurs réseaux spécialisés sur un moyen de transport qui optimise l’utilisation de la bande passante. 
Ce qui est vrai pour l’ATM l’est également pour le RNIS, l’ADSL et le LMDS, notamment.
	- Les caractéristiques des réseaux de télécommunications semblent plutôt être la complémentarité et la mixité, et s'il est  difficile aujourd'hui d'établir des pronostics quant aux chances de succès de telle ou telle technologie, il paraît encore plus incertain d'affirmer que la convergence des réseaux est inéluctable. D'une part, il existe bien des limites technologiques à son expansion, par exemple celle de la largeur de la bande passante en fonction de l’information que l’on veut transmettre. D'autre part, les choix même des acteurs majeurs des secteurs concernés semblent plutôt privilégier des solutions spécifiques pour des types de services spécifiques.
	- Enfin on peut noter que le développement de la concurrence dans les télécommunications va faire apparaître, au moins dans un premier temps, une gamme variée de solutions et va conduire en fait à une diversité en matière de réseaux.

2. Les usages : des usages nouveaux plutôt que des usages “convergents”

	- L'observation du marché des télécommunications laisse apparaître  que la définition de la convergence qui est donnée par le Livre vert est très générale, et que par conséquent elle doit être précisée pour refléter la réalité. Dans les trois niveaux identifiés par le Livre vert (technologies et réseaux, services et marchés, industrie), il apparaît utile d’affiner le second, en distinguant bien les “services”, offerts par les acteurs économiques, et les “usages”, correspondant à la demande effective des consommateurs, la combinaison des deux étant seule en mesure de caractériser le marché.
	- Une étude des usages actuels dans les différents secteurs concernés par la convergence ne montre pas de tendance forte à l’unification. Il y a certes des similitudes, comme la navigation parmi une offre abondante de programmes et d’informations, et même des cas de substituabilité de services appartenant à deux secteurs différents : le courrier électronique remplaçant l’appel téléphonique et surtout la télécopie, ou les sites Internet spécialisés (sport par exemple), concurrençant des émissions de télévision.
- Mais dans la grande majorité des cas, chacun des secteurs reste le seul moyen de répondre aux besoins des consommateurs dans le domaine qui est sa spécialité. Le fait que quelques utilisateurs bien équipés puissent bénéficier de services Internet comportant des images animées ne peut suffire à démontrer que la télévision est disponible sur Internet.
	- D’ailleurs, pour la presque totalité des foyers, le téléviseur et l’ordinateur restent des outils dédiés à des usages spécifiques et non substituables, ne fût-ce que pour des raisons de confort. Les tentatives de créer des terminaux intégrés multi-usages n’ont pas connu jusqu’à présent de suites prometteuses. Ceci n’interdit pas l’évolution des produits offerts (ordinateur multimédia, télévision “intelligente”, téléphone portable avec capacité Internet...), mais il ne faut pas confondre l’apparition de services évolués dans chacun des domaines (télévision interactive, ordinateur portable Internet...) avec une convergence qui reste très théorique. 
	- La multiplicité de l’offre de services proposés se traduit en réalité par des usages nouveaux, qui n’en sont pas moins proches d’usages préexistants. Si l'abondance de l’offre de services de communication, qui caractérise le passage à l’ère de la “société de l’information”, induit une relative proximité des usages, elle ne se traduit pas par l’émergence de terminaux uniques multi-applications, mais plutôt par une diversification des terminaux, qui restent spécialisés dans une fonction.
	
3. Les services

	Une “convergence” à sens unique
	- Il est encore prématuré d’affirmer que les développements observés conduiront à “la” convergence entre audiovisuel, télécommunications et informatique. En effet, les réalisations qui ont dépassé le stade de l’expérimentation concernent essentiellement un seul des aspects de la convergence : l’offre de services de télécommunications sur des supports audiovisuels. Il s’agit de la fourniture d’accès à Internet sur le câble et, bientôt, sur les satellites à large bande et, à plus long terme, du développement du commerce électronique sur ces supports.  A cet égard, il apparaît que le câble, par les capacités de bande passante qu’il offre immédiatement, sera le vecteur d’une pénétration de services de télécommunications dans les foyers, d’ailleurs encouragée par les pouvoirs publics (le câble est, avec les technologies hertziennes, l’une des possibilités d’introduction de la concurrence sur la boucle locale). 
- En revanche, la diffusion de services audiovisuels sur les réseaux de télécommunications rencontre des obstacles du point de vue de l’usage et elle ne constitue pas une stratégie prioritaire pour les acteurs du marché. D’autant plus que ces services n’atteignent pas aujourd’hui le degré de qualité qui les rendrait concurrentiels par rapport à la télévision classique.

	Des “bouquets” de services diversifiés plutôt que de “nouveaux” services
	- En offrant tant des services de télécommunications que des services audiovisuels, les opérateurs, au sens large, peuvent d’une manière ou d’une autre,  tenter d’aborder le client par l’intermédiaire d’un “guichet unique”, ce qui concrétise plus une recherche de valeur ajoutée que l’apparition de “nouveaux” services.
	- On assiste de ce fait à une multiplication, à une diversification et à un enrichissement réciproque des services proposés, dont le transport peut se faire, pour certains d’entre eux, de manière indifférenciée, quel que soit le type de contenant.
	- Cette éclosion de nouveaux services sera dans bien des cas le fait de nouvelles entreprises sachant marier des technologies voisines; il est important que l'Europe sache créer l'environnement favorable à la naissance et au développement de telles entreprises innovantes.

4. L’industrie
	
	Une disparité entre les secteurs
	- Une étude des dix premières entreprises de chacun des secteurs considérés fait apparaître une très forte domination des entreprises opérant dans les secteurs des télécommunications et de l’informatique.
	
	Une faible diversification
- L'examen des stratégies des acteurs industriels et des opérations récentes de concentration et d’alliances entre groupes des différents secteurs (audiovisuel, télécommunications, informatique) montre que ces dernières se déroulent le plus souvent à l’intérieur de chaque secteur (recherche de la taille critique ou intégration verticale), et que la diversification des groupes n’a ni la même ampleur, ni la même nature dans chacun des secteurs concernés. Le recentrage sur les métiers de base est, particulièrement dans les télécommunications, une stratégie fréquemment constatée.

	Diversification stratégique plutôt que “ convergence”
	- Malgré les apparences, la “convergence” annoncée entre les différents secteurs semble davantage motivée par des préoccupations de meilleure gestion que par une poussée irrésistible du marché. Des offres diversifiées de plus en plus nombreuses permettent en effet d’assurer des économies d’échelle, de mutualiser et de rentabiliser les équipements, et de fidéliser le client en lui proposant l’abonnement à différents services.
	- On remarque également que lorsque les groupes ont des activités dans plusieurs domaines, celles-ci sont généralement filialisées et que les synergies attendues ne conduisent que rarement à une offre de produits “ convergents ”. Or, le Livre vert faisait de l’intégration verticale annoncée l’une des conditions de l’avènement de la convergence.
	- Il faut également souligner que le discours sur la “convergence” est un instrument utilisé par les entreprises en vue d’économies d’échelle et de synergies commerciales et financières. Loin de favoriser une convergence des métiers, cette démarche vise à assurer une meilleure maîtrise des accès, c’est-à-dire du client final, car ce sont les acteurs qui maîtrisent cet accès, notamment en disposant d’un réseau, qui bénéficieront les premiers du développement du nouveau marché. Il s’agit ici davantage d’une stratégie de croissance que d’un phénomène nouveau.

II. Les barrières à la convergence

	Des “barrières réglementaires” très relatives
	- Tous les obstacles  à la “ convergence ” ne sont pas d’ordre réglementaire, et, comme on l’a vu ci-dessus, les freins aux développements des nouvelles technologies de l’information et de la communication sont d’abord générés par des spécificités techniques et technologiques, par des spécificités propres aux usages, et enfin par des spécificités propres aux marchés concernés.

- Le Livre vert semble sur ce point éluder le problème, en ce sens qu’il pose pour principe que la convergence est bénéfique, et que tout ce qui y fait obstacle doit être supprimé, sans s’interroger sur les raisons qui peuvent justifier l’existence de telle ou telle réglementation. Des législations légitimes, éventuellement spécifiques à un Etat, doivent pouvoir demeurer applicables, quelle que soit l’évolution technologique.

	L’impact de la réglementation sur le marché doit être précisé, en mettant l’accent sur le rôle décisif des règles de concurrence
	- Le Livre vert souligne que c’est dans les conditions de l’accès au marché que la réglementation peut constituer un obstacle à la convergence, les différents secteurs n’ayant pas les mêmes régimes. Si l'on peut souscrire à cette approche, il convient toutefois de préciser que les obstacles considérés ici par le Livre vert sont des freins au développement du marché et non des obstacles à la “convergence”. Il y a par conséquent un risque de confusion dans le débat. Certains obstacles au développement du marché (et non à la convergence) doivent être, dans cet esprit, identifiés et levés comme tels.
- L’accès au réseau et en particulier à la boucle locale, tout comme la question des ressources rares, constituent à cet égard des enjeux majeurs pour le développement de la concurrence. Ce sont là des préoccupations importantes pour l’Autorité. Le risque est en effet de voir perdurer ou émerger des positions dominantes de la part d’opérateurs susceptibles de contrôler les goulets d’étranglement pour accéder aux consommateurs. Le régulateur est par conséquent appelé à jouer un rôle toujours aussi important dans ce domaine, et l’application de règles de la concurrence adaptées restera le meilleur moyen d’assurer le développement harmonieux du marché.

	La nécessaire prise en compte des incertitudes du marché par un cadre réglementaire stable
- L’absence de maturité du marché des nouvelles technologies de l’information et de la communication peut difficilement être imputé à des freins de type réglementaire. Par contre, on peut recenser un certain nombre d’obstacles “objectifs” que rencontrent les industriels.
Il s’agit, en particulier:
- des incertitudes liées aux évolutions technologiques, qui affectent l’offre,
- des incertitudes liées aux évolutions des usages, qui affectent la demande.
	- Ces deux types d’incertitudes apparaissent comme étant largement plus contraignantes pour un entrepreneur que les incertitudes de type réglementaire. Et ce peut être précisément l’objet d’une réglementation sectorielle que de fixer un cadre stable, permettant, dans une phase transitoire, de limiter les incertitudes.
	
III. Impact de la convergence sur le cadre réglementaire

	Des règles claires et stables
- La stabilité est un impératif dans cette réflexion. L’ouverture du marché des télécommunications à la pleine concurrence est toute récente. Il paraît par conséquent inopportun de changer les règles du jeu, alors même que les autorités de régulation ont un rôle majeur à jouer dans un marché en train de se structurer. 

	Une distinction fondamentale: communication publique et correspondance privée
	- La convergence technologique, ou plutôt le développement de l’interopérabilité des réseaux, pose un défi majeur à ceux qui sont en charge de réglementer et de réguler les différents secteurs: pourquoi réglementer de façon différente des services similaires offerts sur des réseaux différents ?
- Rien ne permet d’affirmer que la distinction fondamentale, qui est forte en France, entre les télécommunications - qui relèvent de la correspondance privée - et la diffusion audiovisuelle - qui consiste en une communication publique - soit remise en cause par la convergence. Il n’y a en effet que très peu de cas qui puissent susciter un doute sur la qualification des services, et rien n’interdit au régulateur ou au juge de trancher chaque fois les situations litigieuses. La réglementation des services de télécommunications assure le secret de la correspondance, tandis que la communication audiovisuelle est soumise à une régulation du contenu destinée à préserver l’intérêt général (liberté d’opinion, pluralisme et protection de l’individu). L'analyse montre que l’existence de deux réglementations différentes (correspondance privée / communication publique) ne s’oppose nullement à ce que certains réseaux soient susceptibles de véhiculer en même temps ces deux types de services.
- Eu égard à ce principe fondamental, l’existence d’un régulateur unique dans chaque Etat ne serait pas un facteur de rationalisation.

	Vers une régulation des services disjointe de celle des infrastructures
- Si la nature intrinsèque des contenus n'est pas affectée par la convergence, la distinction entre communications privées et diffusion publique restant valable, en revanche, la distinction juridique actuelle entre les réseaux de télécommunications et les réseaux de diffusion audiovisuelle fondée sur le type de services transportés deviendra de plus en plus artificielle.
- Cette évolution pose clairement la question d’une unification du cadre réglementaire applicable aux différents réseaux. L’Autorité estime que, dans cette hypothèse, c’est la mise en œuvre des principes de concurrence qui devrait servir de référence  à la réforme.
	- La polyvalence à laquelle les réseaux devraient bientôt parvenir appelle une réglementation des services disjointe de celle des infrastructures. Un service donné devra continuer à être réglementé en fonction de la catégorie juridique dont il relève (selon la distinction correspondance privée / communication publique), quelle que soit l’infrastructure utilisée pour l’offrir, le réseau étant et devant rester neutre.
	- L’organisation générale du cadre réglementaire ne ferait plus dépendre un service du réseau qui le véhicule. Cette évolution permettrait ainsi de distinguer plus nettement les contenus et les contenants, la réglementation des réseaux étant alors basée sur une régulation économique.
	
Le cas particulier d’Internet
- Internet est présenté par le Livre vert comme un exemple de convergence, car, selon lui, un même réseau est susceptible de transporter tous types d’informations (voix, données, images fixes ou animées), que celles-ci aient un caractère privé ou public.
- Internet propose en fait des services, tant audiovisuels que de télécommunications; ces services pourraient se voir appliquer les deux types de régulation des contenus (correspondance privée / communication publique) décrits ci-dessus.

Conclusion

- La “convergence” est souvent utilisée comme un concept autour duquel les opérateurs et les industriels peuvent organiser de manière plus cohérente leur “attaque” du marché et leur stratégie (la convergence étant alors un objectif pour ces acteurs). De manière similaire, la maîtrise de l’accès à l’information et à la communication devient, sur le plan mondial, un enjeu de pouvoir majeur. Les technologies de l’information et des communications sont devenues le champ d’une concurrence très dure. L’Europe doit par conséquent relever ce défi qui sera un gage de son développement futur.
	- Néanmoins, la réalité du phénomène global de convergence tarde à se concrétiser en termes d’offres faites au public, et, surtout, l’évolution des comportements de ce dernier n’apparaît pas significative.
	- Il appartient pourtant aux autorités publiques de préparer l’avenir et, comme le souhaite la Commission européenne, d’encourager l’essor de la “société de l’information” A cette fin, il faut souligner que la distinction actuelle entre, d’une part, les réseaux et les services de télécommunications, et, d’autre part, les réseaux et les services audiovisuels, a tendance à s’estomper. Si une réforme s’avère donc nécessaire, il conviendrait de lui fixer comme objectif une régulation distinguant le contenu des contenants. Ceci nécessiterait de rapprocher les différentes réglementations qui sont applicables aux contenants. 
- En ce qui concerne les services, la régulation devrait, dans ces conditions, se focaliser sur la distinction fondée sur leur caractéristique juridique, selon qu’ils relèvent de la correspondance privée et ou de la communication publique. Quant aux services “mixtes” que l’on peut trouver sur Internet, ils pourraient relever, selon l'usage que l'émetteur prévoit de faire des contenus, de l'un ou l'autre régime.
- En conclusion, l'Autorité de régulation des télécommunications considère que la première option proposée par la Commission européenne, suggérant une évolution des structures juridiques existantes, est la mieux adaptée à l’évolution du marché des télécommunications en France.
- Elle souligne enfin l'intérêt qu'il y a à se concentrer sur l'analyse et le traitement des problèmes concrets de convergence qui se posent, comme, par exemple, les services de télécommunications sur le câble ou la téléphonie sur Internet.

Préambule

	Le Livre vert sur “la convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l’information, et les implications pour la réglementation” porte le sous-titre suivant : “Vers une approche pour la Société de l’Information”. Cette mise en perspective permet de mesurer pleinement l’ambition de la Commission européenne dans le domaine des nouvelles technologies de l’information et de la communication. Elle établit par ailleurs un lien très net entre la convergence et les implications réglementaires et entre la convergence et la Société de l’information.

	Cet exercice engagé par la Commission est utile. C’est le prolongement naturel de  réflexions entamées dès 1984 sur l’avenir du marché des télécommunications dans un environnement technologique en évolution rapide. La Commission européenne a élargi le champ de ses études aux services nouveaux débordant le cadre strict des télécommunications et souhaité prendre en compte les conséquences de la généralisation des technologies numériques dans les secteurs de l’audiovisuel, des télécommunications et des technologies de l’information.

	L’Autorité de régulation des télécommunications, observateur attentif des mutations technologiques et responsable du développement harmonieux du marché dans un environnement respectueux des règles de concurrence, a le devoir de contribuer à cette réflexion, d’autant que la Commission européenne envisage des réformes institutionnelles pour accompagner le phénomène de convergence, réformes qui pourraient affecter les missions de l’A.R.T.
Une réflexion qui s'inscrit dans la durée
	La Commission européenne fait montre d’une certaine continuité dans ce sens, puisque, déjà à un certain nombre de reprises, elle a clairement abordé le sujet. Afin de mieux appréhender la portée du Livre vert sur la convergence paru en décembre 1997, il semble utile de rappeler ici les travaux suivants:
 Dans une communication au Conseil sur les télécommunications (COM 84-277) du 18 mai 1984, la Commission avait présenté un premier rapport sur l’importance économique, sociale et technique du secteur des télécommunications, dans lequel elle soulignait que de nouvelles technologies, aussi bien au niveau des terminaux qu’au niveau des composants des réseaux, allaient jouer un rôle moteur dans le processus d’évolution alors en cours (la numérisation, les fibres optiques, l’intégration des composants micro-électroniques et des logiciels, les liaisons par câble et par satellites, etc.). 
“ La convergence des télécommunications, de l’informatique et de l’audiovisuel qui en résulte va modifier la nature des télécommunications et va élargir de manière considérable la gamme des services proposés ”, pouvait-on lire dans cette communication.
 Dans son  “Livre vert sur le développement du marché commun des services et équipements des télécommunications”, paru en décembre 1987, la Commission écrivait notamment que “  les nouvelles capacités technologiques vont maintenant déboucher sur une croissance et une multiplication exponentielle  des services et des applications en une seule décennie ”.
	 Le Livre vert illustrait ce propos par un graphique qui montrait qu’entre 1847 et 1987, le secteur des télécommunications était passé d’un service unique (le télégraphe) à plus d’une quinzaine de services au milieu des années 1980. Pour l’an 2000 le Livre vert annonçait un doublement des services de télécommunications disponibles, dont certains devenus  opérationnels seulement quelques années après (données large bande, données commutées en paquets, messagerie électronique, télécopie mobile, données mobiles, etc.). La Commission européenne manifestait également dans ce Livre vert sa préoccupation concernant certains réajustements nécessaires dans l’organisation du secteur, et cela dans tous les Etats membres.
	Si le Livre vert de 1987 illustrait l’évolution du secteur des télécommunications par une arborescence (voir le graphique évoqué ci-dessus) qui montrait clairement l’historique de la multiplication des services, ainsi qu’une perspective d ’évolution, il évoquait également les passerelles possibles entre ces services, passerelles qui sont aujourd’hui au coeur de la question de la convergence.
	C’est ainsi  qu’il affirmait que la mutation profonde et de plus en plus rapide du secteur était le fruit de la convergence des télécommunications, de l’informatique, des systèmes bureautiques et informatiques commerciaux et, à long terme, de l’audiovisuel.
	Le Livre vert de 1987 indiquait même que la gestion de cette mutation était au coeur d’un débat animé concernant la révision du secteur des télécommunications. Et en premier lieu du débat concernant “ la ‘rencontre’ de deux secteurs soumis à des systèmes de réglementation différents: le secteur des télécommunications qui, traditionnellement, est dominé par les monopoles d’Etat et soumis à une réglementation stricte, et le secteur informatique qui s’est développé dans un environnement ouvert à la concurrence ”.
 Le Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévision par câble, publié en janvier 1995,  annonçait quant à lui des développements technologiques majeurs dans le secteur des télécommunications, et en particulier dans quatre domaines:
1- Les transmissions large bande et la commutation :
	“ Les développements de la technologie large bande, complétés par les découvertes faites en parallèle dans le domaine de la compression de données, permettront aux réseaux de télécommunications de demain de traiter la télévision en temps réel d’une manière qui est restée jusqu’ici l’apanage  des réseaux de diffusion et de télévision par câble. Cette convergence technologique de deux domaines auparavant séparés facilite l’innovation, et un accroissement d’investissements dans les infrastructures fixes de réseaux ”.
2- Les applications multimédia :
	Après la convergence des télécommunications et de l’informatique entamée au milieu des années 1980, qui donna naissance à une nouvelle famille de services, les “services de télécommunications à valeur ajoutée” (messagerie vocale, vidéoconférence, etc.), le Livre vert de 1995 soulignait qu’une convergence de même type était en train de s’opérer entre les services de télécommunications et ceux de l’audiovisuel, produisant des “services multimédia” destinés au grand public, et que cette convergence devrait avoir des conséquences  “ potentiellement énormes ” pour l’industrie des services et de la fabrication d’équipements.
“ Cette convergence naît essentiellement des synergies technologiques qui permettent la combinaison du support média et du support télécommunications dans une plate-forme de livraison unique. Cette plate-forme a été popularisée par le terme d’autoroutes de l’information et fait référence aux infrastructures de télécommunications de demain ”, était-il écrit.
3- Les technologies sans fil:
	Le Livre vert de 1995 indiquait déjà que l’émergence des communications mobiles allait bouleverser le secteur et étendre le marché, en notant toutefois que cette convergence allait requérir “  la convergence  des réseaux mobiles et fixes ”.
4- Les réseaux intelligents:
	Ici, le Livre vert de 1995 précisait que les nouveaux services proposés par la téléphonie mobile allaient engendrer “ de nouvelles exigences dans le domaine de l’intelligence incorporée dans les réseaux de télécommunications fixes ”.

	Les liens entre évolution technologique et évolution de la société sont, par conséquent, restés une préoccupation de la Commission européenne. C’est ainsi, par exemple, que dans son Rapport sur “l’Europe et la société de l’information planétaire”, paru en 1994, la Commission a envisagé une évolution réglementaire très nette en recommandant la création d’une autorité, au niveau européen, chargée d’établir une réglementation minimale et qui permettrait de supprimer les inégalités d’accès au marché, de contrôler les opérations telles que l’octroi des licences, l’interconnexion des réseaux ou la gestion des ressources limitées. 

	L’interconnexion des réseaux, l’interopérabilité des services et des applications transmis par ces réseaux - c’est-à-dire la possibilité de les utiliser conjointement - devaient, selon ce rapport, figurer parmi les objectifs prioritaires de l’Union européenne.

	L’Autorité note avec intérêt les multiples initiatives déjà prises par la Commission européenne en direction de la “société de l’information”. Son souci d’assurer un développement harmonieux de l’économie de l’information (effort de recherche considérable, organisation et financement des réseaux, respect de la concurrence,  rôle du  régulateur, etc.) fait l’objet d’une  continuité certaine. Et cette démarche est de plus en plus soutenue, dans un contexte marqué par la banalisation de la technologie numérique et de la compression de données, avec les performances sans cesse accrues des micro-processeurs et des logiciels et, surtout, avec la forte interaction désormais possible entre quatre secteurs, celui de l’électronique grand public, celui de l’informatique, celui de l’audiovisuel et celui des télécommunications.

	C'est avec le souci de répondre aux préoccupations de la Commission européenne que l’Autorité a auditionné un certain nombre d’acteurs qui comptent dans les secteurs des télécommunications, de l’audiovisuel et de l’informatique, et qu’elle a réuni de manière conjointe les deux commissions consultatives des télécommunications : la Commission consultative des radiocommunications (CCR) et la Commission consultatives des réseaux et services de télécommunications (CCRST).  C’est avec le même souci de prise en compte des grandes évolutions en cours que l'Autorité propose sa contribution au Livre vert dans les pages qui suivent.    
I. Examen des composantes de la convergence

I.1 Définition de la convergence

	Le Livre vert définit la convergence comme étant “  la capacité de différentes plates-formes à transporter des services essentiellement similaires ”. Ce peut être, par exemple, la téléphonie vocale sur le Réseau téléphonique commuté (RTC), sur le câble ou sur Internet, ou bien la visioconférence sur le Réseau national à intégration de services (RNIS), le câble ou Internet. Cette assertion aurait également pu être inversée, en définissant la convergence comme étant “la capacité de certaines plates-formes à transporter des services différents”. Par exemple, le câble comme vecteur de la télévision, du téléphone et d’Internet, ou bien les ondes hertziennes comme vecteurs de la téléphonie vocale, de la télévision et d’Internet. 

	Un problème de sémantique apparaît déjà avec le terme “plate-forme”, car le Livre vert n’en donne pas  de définition : s’agit-il du réseau, des équipements de réseaux (les commutateurs par exemple), des terminaux ou bien d’un élément déterminé du réseau (le satellite par exemple)? Il est par conséquent délicat de tirer des conclusions en termes de “convergence”, sans avoir au préalable défini ce que l’on entend par “plate-forme”.

	Dans la suite de ce document, et ce afin d'éviter toute ambiguïté, il sera préféré, au terme de plate-forme, celui de réseau, au sens de “ensemble de ressources de télécommunications mises en place pour offrir un ensemble de services”. Si l'on se reporte au modèle OSI (Open System Interconnection) auquel cette définition se réfère implicitement, le terme de réseau désignera donc à  la fois la composante physique (fil de cuivre, fibre optique, onde hertzienne...), les éléments de liaison (équipements de transmission) et la gestion des échanges d'informations (commutateurs, routeurs...).

	Dans ce contexte le terme de réseau pourra donc concerner aussi bien les réseaux généraux (RTC ), les réseaux spécialisés par classe de service (X25, Frame Relay...), les réseaux intégrés (RNIS, ATM...) ou les réseaux spécifiques (réseaux cablés, réseaux satellitaires).

	Quant à la convergence, une formulation employée par un membre de la DG XIII lors d’un colloque à Londres en octobre 1997 a bien résumé la conception que se fait la Commission de la convergence : “ Any user, any network, any service ”, c'est à dire “ n’importe quel utilisateur, n’importe quel réseau, n’importe quel service ”.

	Doit-on parler de “convergence” - action d’aboutir au même résultat, de tendre vers un but commun (selon le dictionnaire Petit Robert) -, ou de “synergie” - action coordonnée de plusieurs organes, association de plusieurs facteurs qui concourent à une action, à un effet unique (idem); ou bien tout simplement d’un dénominateur commun fourni par la technologie: protocoles de dialogue (modèle OSI, protocole TCP/IP...), logiciels, numérisation des réseaux, multiplexage, etc. ? 

	Il existe par conséquent des problèmes de sémantique. Pour des raisons de commodité, le terme “ convergence ” sera considéré ici comme un terme générique, tout en soulignant que s’il apparaît opportun de parler de la convergence en terme de technologies, il n’apparaît pas opportun d’en déduire automatiquement d’autres types de convergences (des services, des marchés...), car la grille de lecture n’est plus la même. En effet le terme ne va pas sans véhiculer certaines ambiguïtés, voire certaines confusions (voir la notion de “convergence fixe/mobile” parfois utilisée pour désigner un cas classique de produit de substitution sur un même marché).

	Pour autant, une typologie de la convergence apparaît possible. Le Livre vert propose de considérer le phénomène de la convergence à trois niveaux:
. technologies et réseaux
. services et marchés
. industrie (alliances et fusions)

	On peut reprendre cette catégorisation, qui présente l'intérêt de mieux prendre en compte les différents effets de la convergence sous ses trois aspects fondamentaux: technologiques, commerciaux et économiques.

	Toutefois, et afin de mieux en appréhender la réalité, on distinguera ici un niveau supplémentaire, celui des usages. Il apparaît nécessaire de faire cette distinction, sans laquelle on risque de ne pas prendre complètement en compte l’une des composantes fondamentales de la structuration des marchés, à savoir la demande. En effet, si l'offre technologique détermine pour une large part l'offre de services, il n'en reste pas moins vrai qu'elle induit, dans les secteurs qui nous intéressent une demande “spontanée”, qui à son tour influe sur l'offre de services (le cas d'Internet est à cet égard tout à fait éclairant).

	Ces quatre étapes pourraient être représentées par la figure 1 de la page suivante.
	
	Par conséquent, il faut s'attacher à examiner la réalité des phénomènes  de convergence à partir de quatre niveaux suivants :
- les technologies et les réseaux,
- les usages,
- les services,
- l’industrie.

I.2  Les quatre niveaux de la convergence

I.2.1. Les technologies et les réseaux

	Le Livre vert souligne à juste titre l’importance des changements survenus du fait de la numérisation des réseaux et des techniques avancées de compression et de transmission (RNIS, ATM, xDSL...).

	Néanmoins, l’unicité de ces réseaux et, a fortiori, leur intégration dans une “plate-forme” unique, ne semble pas aujourd’hui avérée. En réalité, on assiste à une évolution des réseaux préexistants vers des performances accrues en termes de bande passante et  au développement de nouveaux supports (diffusion hertzienne numérique par satellite ou voie terrestre, par exemple), sans que la nature même de ces réseaux, c’est-à-dire leur spécialisation dans un des secteurs concernés, en soit profondément affectée.

	Ceci est particulièrement vrai des parties terminales des réseaux, qui permettent le raccordement des consommateurs. De fait, aucune liaison de bout en bout utilisant une des technologies susmentionnées, ATM, par exemple, n’est assurée à ce jour. La fourniture de services évolués (télévision à la demande, par exemple) nécessitant une large bande passante sera toujours tributaire du maillon le plus étroit de la chaîne de transmission et ne sera sans doute possible que par la juxtaposition de technologies différentes (ATM + xDSL, par exemple), dès lors qu’elle n’empruntera pas un des réseaux dédiés existants. Or, cette juxtaposition pose des problèmes techniques difficiles à résoudre.

	Ces imperfections posent notamment de réels problèmes en matière d’aménagement du territoire : sauf à recourir à la solution coûteuse du satellite, il paraît difficile d’assurer un accès égal aux capacités à haut débit (pour les zones à faible densité), alors que les techniques n’offrent aujourd’hui que des accès à des réseaux classiques. Il s’agit d’une situation de fait qui mérite un examen approfondi par les autorités françaises, soucieuses de voir assurer l’égalité d’accès aux services, y compris les plus évolués, sur l’ensemble du territoire national.

	Le phénomène Internet (protocole TCP/IP), auquel le Livre vert donne une importance déterminante, peut donner l’illusion d’une unicité du réseau, puisqu’il permet la fédération de réseaux de nature différente acceptant tous le langage commun TCP/IP. Mais il ne serait possible d’en déduire la convergence des réseaux qu’à condition de faire d’Internet le seul et unique mode de transmission des contenus des différents secteurs concernés (audiovisuel, télécommunications, données), ce qui est loin d’être assuré. Les limites du protocole Internet sont déjà sensibles et il est douteux qu’il soit retenu pour certains services face à des technologies beaucoup plus performantes (numérique hertzien terrestre ou par satellite pour la télévision, par exemple).

Banalisation des réseaux ou spécialisation des réseaux ?

	Si la convergence d'ordre technologique peut théoriquement conduire à une banalisation des réseaux (tous les services sur tous les réseaux), à une intégration des réseaux (tous les services sur un même réseau), ou encore à une mutualisation des postulats (un même service sur plusieurs réseaux), la réalité nuance fortement ce tableau.   

	A la différence du Livre vert qui présente la convergence technologique comme un fait acquis, il apparaît nécessaire de relativiser ce phénomène.

	Certes on assiste à une tendance lourde en direction, entre autres, de bandes passantes plus larges, de compression numérique accrue, de voies de retour généralisées. Et, comme le souligne le Livre vert, la numérisation généralisée des informations est à la base de cette convergence technologique: “  Les systèmes et les réseaux qui manipulent de telles informations sont bien sûr indifférents à la nature de la source du matériel d’origine, qu’il s’agisse d’une image, d’un son ou d’un texte ”.

	L'avènement du codage numérique des informations conduit donc à une banalisation de leur transport qui pourrait désormais s'effectuer sur tous types de réseaux de communication. Toutefois, il est légitime de s'interroger sur la réalité concrète de cette convergence. Bien entendu il ne s'agit pas de remettre en cause la généralisation de la numérisation de l'information; mais ce phénomène, qui s'est développé significativement à partir des années 1970, ne semble pas, comme le montre l’exemple des télécommunications, avoir affecté la nature même des réseaux.

	L'impact sur le secteur des télécommunications est surtout dû au fait que les opérateurs ont très tôt vu tout l'intérêt qu'il y avait à transformer des signaux analogiques en code binaire, tant au plan de la qualité de la transmission qu'à celui du rendement des canaux de transmission. La numérisation a permis de substantielles économies d’échelle, tout en multipliant les offres techniques et les offres de services. Toutefois, cette numérisation n'a pas touché les réseaux dans l'intégralité de leurs composantes.

	Le cas du RNIS est à ce titre exemplaire. Développé commercialement en 1987, le RNIS devait être l'aboutissement logique de la numérisation des réseaux téléphoniques de bout en bout, offrant, à partir d'une interface unique, des services différents à l'utilisateur final: transport de la voix, de l'image et des données. En ce sens le RNIS devait être le premier vecteur d'une convergence annoncée. Or, plus de dix ans après son lancement, le RNIS n'a rencontré qu'un succès mitigé dans le monde, et le tout numérique reste encore à l'état embryonnaire, ainsi que le montre le tableau ci-après (figure 2).

Fig.2 - taux de pénétration du RNIS dans les principaux pays utilisateurs
 
Source: Rapport sur le développement mondial des télécommunications (UIT - 1996/97)
	
	Les raisons de cet échec sont diverses: le coût de l'abonnement et des terminaux a probablement eu un effet dissuasif sur les clients résidentiels. Plus généralement on peut penser que le marché n'était pas mûr, tant en termes de solvabilité qu'en termes de besoin.

	Aujourd'hui le Livre vert identifie le RNIS comme une des technologies de la convergence avec l'xDSL et l'ATM. Il est en outre précisé que ces technologies sont en situation de concurrence et qu'il est donc difficile de prévoir les architectures de réseau de demain. Mais, l'affirmation selon laquelle ce problème est “relativement mineur”, puisque les services d'aujourd'hui sont “de plus en plus indépendants des infrastructures”, mérite quelques remarques.

	L'exemple du RNIS montre que dans certains cas les technologies sont véritablement déterminantes pour les types de services transportés. En effet, on sait que le RNIS à bande étroite ne supporte qu’un nombre limité d'applications, du moins dans sa version “grand public” (accès de base), du fait de ses capacités relativement faibles. Les applications multimédia, la visioconférence ou le transfert de gros volumes exigent des débits supérieurs à ses capacités actuelles. L'offre de services de ce type nécessiterait probablement des investissements dans de nouvelles infrastructures locales. Actuellement, l'offre du RNIS pourrait convenir essentiellement à des accès basiques à Internet, mais exclut les services audiovisuels “en ligne” (vidéo à la demande, télévision numérique...). 

	Les technologies xDSL, quant à elles, offrent des débits beaucoup plus importants, sans modifications fondamentales des infrastructures existantes. L’ADSL (Asymmetrical Digital Subscriber Line), en particulier, ouvre de grandes perspectives d’avenir dans le domaine du haut débit en accès terminal, en autorisant le partage d’un même câble entre le service voix et le service de données, avec des transmissions 70 fois plus rapides qu’un modem analogique.

	Il existe néanmoins un frein à son expansion : le débit optimum est inversement proportionnel à la distance séparant un terminal de son point de raccordement au réseau. Ainsi en France le taux de pénétration possible de l’ADSL, dans la configuration actuelle du réseau téléphonique, n’excède pas 50% du parc d’abonnés (pour un débit descendant de 2 Mbps, proche de celui offert par le câble, concurrent direct de l'ADSL).
	
	Là encore, on se trouve en face d'un frein technologique à la convergence : cette offre permet d'envisager l'accès à Internet et à des services audiovisuels de qualité analogique, mais exclut toujours la télévision numérique.

	Par ailleurs, le Livre vert met en valeur le rôle majeur que la technologie ATM est, selon lui, appelée à jouer dans l’avenir comme moyen de transport multimédia. En effet, cette technologie autorise l’utilisation optimale des capacités des lignes et permet de transmettre simultanément sur le même support, et à de très hauts débits, différents types de contenus (vidéo, audio, données). 

	Très prometteuse, la technologie ATM n’a toutefois pas été utilisée à une large échelle sur les réseaux des opérateurs dès son apparition. En effet si ses principes techniques lui permettent théoriquement de fédérer les réseaux spécialisés sur un réseau unique, les coûts de déploiement de l'ATM restent importants en regard du marché potentiel. En pratique, la  mise en oeuvre, prudente, de l'ATM par les opérateurs ne concerne que leurs coeurs de réseaux, et ils l'utilisent essentiellement pour regrouper les flux provenant de leurs réseaux spécialisés sur un moyen de transport qui optimise l’utilisation de la bande passante.

	C'est ainsi qu'au niveau même des services globaux destinés aux entreprises, pour lesquels la “convergence” fait partie intégrante de l'offre commerciale des opérateurs (services “sans coutures” de bout en bout), il n'y a pas véritablement d'offre “sur catalogue” de services ATM, celui-ci étant réservé, au mieux, à l'équipement de  leur “dorsale” (backbone).

	Le tableau en page suivante (figure 3), illustre ce phénomène, qui traduit le fait que même pour un marché solvable de services à valeur ajoutée, la tendance reste encore marquée, y compris chez les opérateurs “non conventionnels” (tel que IBM, par exemple), à offrir des services différenciés (voix, données, images) sur des réseaux dédiés (RTC, X25, Frame Relay...).

Fig. 3: L'offre ATM chez les opérateurs globaux de télécommunications
Opérateurs ou alliances	Service ATM (a)	“Dorsale”  ATM	
CONCERT	en projet (b)	en projet (b)	
GLOBAL ONE	en projet	en projet (liaisons internationales)	
AT&T UNISOURCE	non	en projet (Europe & transatlantique)	
SITA	non	en cours	
IBM	non	en projet (aux USA)	
WorldCom	oui	oui	
 					 (a) offre commerciale de bout en bout  (b) avant la séparation d'avec MCI
	(source: IDATE  - Les services globaux de télécommunications d'entreprise - nov. 1997)

	En fait, à l'exception notable de WorldCom, les opérateurs ont à faire face à une hétérogénéité de protocoles et de technologies dont ils gèrent les potentialités en fonction des types de services.

 Faut-il parler de  “convergence” ou bien de “complémentarité” des réseaux ?
	Comme il a déjà été relevé, le Livre vert pose les technologies décrites ci-dessus comme étant en situation de concurrence, c'est à dire parfaitement substituables les unes aux autres sur le “marché de la convergence”. Or, il apparaît plutôt que ces technologies sont en réalité en situation de complémentarité séquentielle et, en quelque sorte, mises “bout à bout”. Dans cette configuration, l’offre de services est déterminée par le débit de la technologie à plus faible bande passante.

	En fait, et c'est probablement l'un des enjeux majeurs pour le développement de la “société de l'information”, si la concurrence au niveau des technologies existe, c'est probablement au  niveau de l'accès au client final, c'est-à-dire entre les technologies permettant à terme de dédoubler la boucle locale. 

	A ce titre, l'ADSL offre  certes des perspectives intéressantes, mais d’autres technologies présentent également un intérêt majeur pour le développement du marché de la boucle locale. 
On retiendra notamment celle du LMDS (Local Multipoint Distribution Services). Avec une bande passante de largeur comparable à celle offerte par la fibre optique, cette technologie, qui permet des communications points-multi-points bidirectionnelles en utilisant des ondes radio, intègre la téléphonie, l’accès à Internet et la télévision. Toutefois son développement se heurte  encore à des obstacles technologiques: atténuation du signal, d’une part en cas de perturbations atmosphériques (pluie), d’autre part dans les  zones d’ombre  (immeubles, collines, feuillage...) qui perturbent la propagation des ondes radio. 

	Quoi qu'il en soit, ces différentes technologies (RNIS, ADSL, LMDS, câble...) concernent avant tout la partie terminale des réseaux et n'ont pour objectif que de distribuer et drainer le trafic à partir de et vers les coeurs de réseaux.

	L’intégration des réseaux de télécommunications n’est pas donc pas un phénomène universel : la complémentarité et la mixité semblent plutôt être la règle, et s'il est  difficile aujourd'hui d'établir des pronostics quant aux chances de succès de telle ou telle technologie, il paraît encore plus incertain d'affirmer que la convergence des réseaux est inéluctable. D'une part, il existe bien des limites technologiques à son expansion, par exemple celle de la largeur de la bande passante en fonction de l’information que l’on veut transmettre. D'autre part, les choix même des acteurs majeurs des secteurs concernés semblent plutôt privilégier des solutions spécifiques pour des types de services spécifiques. A cet égard l'exemple récent de l'accord entre différents acteurs aux Etats-Unis (Microsoft, Intel, Compaq, Ameritech, GTE, Sprint, Bell Atlantic, Bell South, SBC Communications, et US West) autour d'un ADSL “allégé” (UDSL) limité à 1 Mbps et dédié à Internet confirme cette tendance.
	Le seul dénominateur commun reste l’exigence, propre à tout réseau de télécommunications, de fiabilité et de continuité de service qui les ont rendus nécessairement maillés et sécurisés. Si, aujourd’hui, on constate que c’est de plus en plus sur ces réseaux que reposent les nouvelles offres de services, afin de bénéficier du maillage, de la sécurisation des informations transmises, de la voie de retour et de la possibilité d’adressage différencié d’un point terminal, voire de plusieurs points terminaux, cela marque une différenciation fondamentale par rapport aux réseaux du secteur audiovisuel.

Le cas spécifique d'Internet

	Bien qu'on ne puisse pas véritablement parler de technologie à propos d'Internet, puisqu'il s'agit d'un protocole de communication d'origine logicielle, son impact sur la banalisation des réseaux mérite une attention particulière, et ce indépendamment des services proposés.

	Internet, qui d'une certaine manière peut être considéré aujourd'hui comme étant une manifestation tangible de la convergence, est défini par  le Livre vert, comme étant  “ un réseau de réseaux interconnectés sur une base ouverte utilisant IP, fonctionnant habituellement sur des liaisons de transmission louées à des opérateurs de télécommunications ”. Il précise en outre son rôle déterminant au niveau des réseaux, en indiquant plus loin que “ l’Internet sera encore conforté comme véhicule du transport multimédia par le développement de plusieurs protocoles nouveaux ou améliorés ”.

	En effet le protocole IP bénéficie d’un certain nombre d’avantages qui lui permettent de s'affranchir, dans une certaine mesure, des contraintes liées à l'hétérogénéité des réseaux : son universalité, son caractère non propriétaire, sa faculté d’adaptation aux conditions du trafic et aux conditions du réseau, son interopérabilité et son caractère économique.
	
	Le principe du “réseau Internet” peut aussi être défini de la manière suivante: “ l’interconnexion de sous-réseaux de technologies variées par des routeurs intermédiaires qui se chargent des problèmes d’acheminement des informations et d’adaptation aux technologies sous-jacentes, d’où l’utilisation du terme Internet pour internetworking (interconnexion) ”.

	Internet n’en demeure pas moins tributaire de freins technologiques, tels que des difficultés lors des montées en charge, en raison de routeurs parfois sous-dimensionnés par rapport au développement du réseau, ou le risque de pertes de paquets de données, particulièrement pénalisant dans le cas d'applications interactives.

	Si des solutions sont d'ores et déjà possibles (transport des paquets IP sur ATM, routeurs Gigabits) il n'en reste pas moins vrai que ces solutions s'appuient sur des topologies de réseaux très diversifiées, le choix final restant dicté par le débit recherché en fonction du service attendu. Ainsi pour les grandes entreprises qui choisissent TCP/IP pour fédérer leurs systèmes d'information (Intranet, Extranet ou Internet) les arbitrages seront rendus en fonction de leurs besoins (échanges de fichiers, applications en temps réel, transfert d'images, visioconférence...), l'offre technologique étant adaptée à leurs niveaux de demande (RNIS, réseau X.25, relayage de trames, ATM...). Les opérateurs de services globaux ont, à ce titre, des offres “sur catalogue” qui gèrent la complémentarité des solutions technologiques, même si celle-ci reste “transparente” pour l'utilisateur.
	De la même manière, pour le marché des particuliers, apparaissent des offres d'accès à Internet dont la tarification se réfère explicitement à une offre de débit minimum garanti, et non plus seulement à des services (en France, c'est notamment le cas de la Lyonnaise Câble, et dans une moindre mesure de France Télécom à travers son offre expérimentale ADSL).  

	Si Internet est bien un des moteurs de la convergence, c'est plus au niveau des services qu'il faudra examiner la nature de cette convergence, qu'à celui des réseaux. En définitive, si les différentes technologies supportées par les réseaux apparaissent comme étant susceptibles de participer au phénomène de la convergence, la perspective d’intégration totale des réseaux apparaît encore incertaine, tant ceux-ci apparaissent diversifiés et spécialisés.	

	Pour conclure sur les aspects technologiques, la numérisation des réseaux conduit effectivement à un certain rapprochement des caractéristiques des infrastructures audiovisuelles et de télécommunications; mais cela n’aboutit pas  pour autant, de manière systématique, à l’unicité des réseaux, et à leur intégration dans une plate-forme unique. Si les réseaux deviennent effectivement polyvalents, ils n’en sont pas pour autant convergents.

I.2.2  Les usages

	L’Autorité tire de sa connaissance du marché des télécommunications le sentiment que le définition de la convergence qui est donnée par le Livre vert  est très générale, et que par conséquent elle doit être précisée pour refléter la réalité. Dans les trois niveaux identifiés par le Livre vert (technologies et réseaux, services et marchés, industrie), il apparaît utile d’affiner le second, en distinguant bien les “services”, offerts par les acteurs économiques, et les “usages”, correspondant à la demande effective des consommateurs, la combinaison des deux étant seule en mesure de caractériser le marché.

	Les marchés des télécommunications et de l’audiovisuel sont généralement considérés comme dirigés par le progrès technologique. Ceci est particulièrement vrai si l’on étudie chacun de ces deux secteurs pris isolément au cours des dernières décennies (passage de la télévision analogique au numérique, développement de la diffusion par câble et satellite, forte expansion de la téléphonie mobile cellulaire...). 

	Mais une mutation aussi considérable que celle qui est en germe dans le phénomène de convergence ne peut certainement pas être imposée par l’industrie. On peut penser que seule la rencontre d’une offre renouvelée de produits et services avec de réels besoins, voire avec un changement des comportements des utilisateurs, autorisera le développement d’un marché des services nés de la convergence. 

Le cas Internet: du consommateur à l'acteur ?
	A titre d’illustration, on peut souligner le fait que le succès d’Internet est largement dû à une attitude nouvelle des consommateurs face aux possibilités offertes par la “toile”, possibilités qui n’étaient pas le fruit d’une révolution technologique, mais d’une évolution tendancielle des produits informatiques engagée des années auparavant (micro-ordinateurs, modems et logiciels sans cesse plus performants, à des prix décroissants). Internet est essentiellement ce que les utilisateurs en ont fait, plus que le résultat d’une stratégie délibérée de l’industrie. Par contraste, les tentatives d’imposer la télévision à haute définition ont échoué dans les années 1990 en Europe, au Japon et aux Etats-Unis.

Le téléphone sur Internet, autre exemple, est symptomatique d'un cas où historiquement ce sont les usages (téléphoner à moindre coût) qui ont “tiré” la technologie, provoquant ainsi l'apparition d'un marché (dont par ailleurs rien ne permet aujourd'hui de dire s'il prendra une envergure significative).

	En soulignant comment Internet, en “déplaçant” les réseaux informatiques traditionnels, est susceptible de devenir une plate-forme qui se substitue aux méthodes traditionnelles d’échanges, le Livre vert n’omet pas de préciser que le succès d’Internet est dû en premier lieu aux utilisateurs et aux usages, à la différence du développement des télécommunications et de l’audiovisuel, où, historiquement, c’est l’offre proposée  qui a “tiré” les marchés. 

	Grâce à Internet, les individus ont accès au monde entier, sans formalisme, sans hiérarchisation et dans l’instant. La notion de spectateur tend à perdre du sens au profit de celle d’acteur. Cette évolution est autorisée par les progrès des technologies interactives, notamment les outils de navigation et les capacités de stockage de l'information.

	Ce glissement de l'état de “consommateur” vers celui d'acteur, si il a surtout été le fait de milieux culturellement préparés (étudiants, chercheurs, enseignants...), n'en a pas moins marqué l'histoire du développement d'Internet, et a généré un type de comportement où l'initiative individuelle devient une valeur prépondérante.

	Comme le soulignait le président d’une grande entreprise multinationale du secteur du  multimédia lors d’une audition devant les membres du Collège de l’Autorité, la “génération Internet” a trois revendications principales: 
- “ la liberté de choisir ce que je veux ”,
- “ la liberté de changer quand je veux ”,
- “ la liberté de participer et d’être un acteur ”.

	Toutefois, il est permis de penser que ces valeurs revendiquées s'inscrivent dans un contexte où l’innovation est fortement influencée par des habitudes de consommation pré-existantes à l'Internet.

Faut-il parler de “convergence des usages” ou bien de “nouveaux usages” ?
	Une enquête menée pour le compte d’un câblo-opérateur français a fait apparaître de grandes similitudes de comportement des téléspectateurs et des utilisateurs d'Internet :
.	même tendance à “surfer” (“zapping” dans le cas de la télévision) ;
.	même pics d'audience (léger à l'heure du déjeuner, important dans la tranche 20h - 21h) ;
. quatre thèmes de navigation prioritaires : le cinéma, le sport, les informations et le prolongement de la vie professionnelle, les 3 premiers de ces thèmes étant aussi les trois moteurs de la télévision payante.

	Cette étude tend à montrer qu'Internet obéit dans son usage domestique à la même logique de loisir que l'audiovisuel. Il faut toutefois noter que cette synergie dans les usages n'implique pas automatiquement une situation de concurrence frontale entre services qui seraient parfaitement substituables.

	En effet si la proximité d'usage des deux médias peut entraîner des glissements d’“audience” de l'un vers l'autre, du fait entre autres de l’incompressibilité du temps, cela ne doit pas préjuger de l’ancrage des usages et des habitudes, qui font que le téléviseur reste un équipement plus confortable pour regarder des films, tandis que l'ordinateur est l'outil de référence de la navigation sur Internet. Ce phénomène trouve son expression concrète dans le fait que le téléviseur et l'ordinateur ne sont pas situés dans la même pièce chez l’utilisateur.
	Cette proximité d’usages est également observable dans les télécommunications “traditionnelles”. C’est le cas, par exemple, du courrier électronique, qui s’apparente à la fois à l’usage du répondeur téléphonique et au courrier postal traditionnel (il est par ailleurs probable que l'extension de son utilisation en fera un concurrent redoutable de la télécopie, qui risque de voir ses parts de marché s'effriter inexorablement).

	Mais, dans l’immense majorité des cas, chacun des secteurs reste le seul moyen de répondre aux besoins des consommateurs dans le domaine qui est sa spécialité. Le fait que quelques utilisateurs bien équipés puissent bénéficier de services Internet comportant des images animées ne peut suffire à démontrer que la télévision est disponible sur Internet. D’ailleurs, pour la presque totalité des foyers, le téléviseur et l’ordinateur restent des outils dédiés à des usages spécifiques et non substituables, ne fût-ce que pour des raisons de confort. Les tentatives de créer des terminaux intégrés multi-usages n’ont pas connu jusqu’à présent de suites prometteuses. Ceci n’interdit pas l’évolution des produits offerts (ordinateur multimédia, télévision “intelligente”, téléphone portable avec capacité Internet...), mais il ne faut pas confondre l’apparition de services évolués dans chacun des domaines (télévision interactive, ordinateur portable Internet...) avec une convergence qui reste très théorique.
Quelle est la place des terminaux dans ces nouveaux usages?
	La multiplicité de l’offre de services proposés se traduit en réalité par des usages nouveaux, qui restent cependant proches d’usages préexistants. Toutefois, si l'abondance de l’offre de services de communication qui, d'une certaine manière, caractérise le passage à l’ère de la “société de l’information”, induit une relative proximité des usages, elle ne se traduit pas par l’émergence de terminaux uniques multi-applications, mais par une diversification des terminaux qui restent spécialisés dans une fonction.

		Certes, il est possible aujourd’hui de recevoir des données informatiques de type Internet sur un terminal audiovisuel, comme le téléviseur, qui devient de plus en plus puissant. Il est également possible d’intégrer dans le téléviseur la technologie nécessaire pour naviguer sur Internet. C’est le cas du “Web TV”. Grâce à des interfaces intégrées aux décodeurs, l’utilisateur peut naviguer sur son téléviseur et commercer en sécurité. Les “guides de programmes” permettent par ailleurs de stocker l’information grâce à un téléchargement effectué de nuit. L’interactivité est forte grâce au téléphone qui assure la voie de retour. Le concept de “New TV”, qui devrait être commercialisé aux Etats-Unis en novembre 1998 intégrera même le décodeur directement dans le téléviseur.  Toutefois, cela doit être fortement nuancé, car on constate que le “Web TV” n’a pas remporté jusque-là aux Etats-Unis le succès que l’on pouvait escompter, bien qu’il soit viable économiquement. 

	L’étude pré-citée a permis d’établir que le téléviseur et l’ordinateur ne sont que rarement situés dans une même pièce chez l’utilisateur. Il revient par conséquent à celui-ci de décider in fine de la manière dont il se sert des différents terminaux dont il dispose. De son point de vue, naviguer sur Internet sur un écran de télévision n’est pas forcément la meilleure option, même si cela est technologiquement faisable. La qualité du service proposé sera déterminante dans son choix. 
Même si certaines applications d’Internet sont particulièrement bien adaptées au téléviseur, tout dépendra des préférences de l’utilisateur final. C’est donc l’usage qui commandera l’offre de terminaux, plus qu’une mutation technologique de type PC-TV (ou TV-PC) ou une offre de services “convergents”. 

	Parler de “multimédia” semble mieux refléter la réalité, celle d’usages très différents ayant le choix de s’exprimer grâce à des terminaux mono ou multi-applications. L’utilisateur aura ainsi le choix de téléphoner soit à partir de son téléphone fixe, soit à partir de son téléphone portable, soit à partir de son PC via Internet, soit à partir de son téléphone fixe via Internet grâce à un boîtier spécial. Le fait de savoir si sa communication sera véhiculée par le câble (coaxial, fibre optique, ou paires torsadées) ou bien par les ondes hertziennes (terrestres ou spatiales) n’aura aucune incidence sur le choix de l’utilisateur, à partir du moment où le service qu’il attend est fourni. 

	La “société de l’information” semble devoir se caractériser par l’abondance de l’offre, qui donnera au consommateur une grande latitude de choix. Des innovations importantes lui offrent en outre de nouvelles possibilités. Mais l’étude sociologique de son comportement ne permet pas d’affirmer aujourd’hui qu’il existe une véritable demande de produits “convergents”, c’est-à-dire l’apparition d’usages fondamentalement différents de ceux qui sont actuellement constatés. Il y aurait un contresens à prétendre que l’évolution - remarquable - des secteurs des télécommunications, de l’audiovisuel et des technologies de l’information aboutit à autre chose qu’à une meilleure satisfaction du client dans chacun des domaines considérés.

I.2.3 Les services

	Les services proposés par les entreprises ont deux composantes: d’une part, l’offre de contenu, d’autre part, le support technique qui le transporte, à savoir le contenant. Le marché, si marché il y a, sera constitué de la rencontre de cette offre de service avec la demande des utilisateurs, examinée ci-dessus.

Une “convergence” à sens unique

	Il est encore prématuré d’affirmer que les développements observés conduiront à “la” convergence entre audiovisuel, télécommunications et informatique. En effet, les réalisations qui ont dépassé le stade de l’expérimentation concernent essentiellement un seul des aspects de la convergence : l’offre de services de télécommunications sur des supports audiovisuels. 

	Il s’agit de la fourniture d’accès à Internet sur le câble et, bientôt, sur les satellites à large bande et, à plus long terme, du développement du commerce électronique sur ces supports (parallèlement à une offre similaire sur le réseau de télécommunications).  A cet égard, il apparaît que le câble, par les capacités de bande passante qu’il offre immédiatement, sera le vecteur d’une pénétration de services de télécommunications dans les foyers, d’ailleurs encouragée par les pouvoirs publics (le câble est, avec les technologies hertziennes, l’une des possibilités d’introduction de la concurrence sur la boucle locale). 
	En revanche, la diffusion de services audiovisuels sur les réseaux de télécommunications rencontre des obstacles du point de vue de l’usage et elle ne constitue pas une stratégie prioritaire pour les acteurs de l’audiovisuel. D’autant plus que ces services n’atteignent pas le degré de qualité qui les rendrait concurrentiels par rapport à la télévision classique. 

	Des services de “webcast”, c’est-à-dire de télévision sur Internet, existent bien. Appelé également “netcasting” (diffusion sur le réseau), le “webcasting” concerne des services sur Internet qui proposent des contenus similaires à ceux proposés par les services audiovisuels (la radiodiffusion ), ou les médias imprimés (textes et graphiques). 

	Si la qualité des services de “webcasting” n’atteint pas celle des services traditionnels, la diversité des services proposés sur un même support, à savoir Internet, confère en théorie à ce nouveau type de  services un attrait certain. D’autant plus qu’il permet de passer à un stade supérieur de la “société de l’information”, en faisant venir directement à l’utilisateur en flux continu un certain type d’informations, en “poussant” l’information vers l’utilisateur, grâce aux technologies “push” (ce service venant s’ajouter aux services “pull”, c’est-à-dire “tirés” par l’utilisateur, tel que le téléchargement de contenus audiovisuels). 

	Toutefois, les services de “webcasting” ne connaissent qu’une diffusion marginale ; les acteurs de l’audiovisuel interrogés par l’Autorité ont d’ailleurs confirmé qu’ils ne faisaient pas de cette possibilité un axe important de leur stratégie.
	
Des services encore nettement distincts

	On peut s’interroger sur la pertinence du concept de “convergence” s’agissant des services; car l’abonnement téléphonique souscrit par le client auprès d’un câblo-opérateur lui permettra de brancher un poste de téléphone sur le câble, ou de connecter son ordinateur au câble via un modem spécialisé : bien que transitant par le même réseau, les deux services - télévision et télécommunications - resteront bien distincts et seront soumis aux réglementations applicables à chacun des secteurs. Par conséquent, même lorsque l’abonné est connecté à un réseau unique, les terminaux et les usages restent différents.

Certains services audiovisuels avancés traduisent davantage une évolution qu’une  convergence. Dans le cas du commerce électronique sur la télévision et dans celui encore expérimental de services audiovisuels avancés s’apparentant à des télécommunications (le fait de pouvoir acheter en ligne le disque de l’artiste dont on regarde l’émission, par exemple), il semble qu’il faille moins parler de convergence que d’une évolution de l’audiovisuel vers l’interactivité

	Et si les équipements terminaux tendent à se rapprocher, le terminal unique pour des services “convergents” intégrés, comme on l’a vu,  n’est pas encore d’actualité. Les progrès les plus notables (PC multimédia, téléviseurs “intelligents”) laissent envisager, dans certaines limites, une interchangeabilité des équipements, voire un seul et même terminal pour des services différents, mais pas encore, dans un avenir prévisible, pour des services “convergents” intégrés. 

	Donc, si la “société de l’information” peut se définir par la capacité à intégrer des services et par la capacité d’un même réseau à offrir des services différents ou nouveaux (voix, image, données informatiques), afin de garantir une offre susceptible de répondre à une demande de plus en plus précise et la plus diversifiée possible, son avènement ne passe pas nécessairement par une intégration des services (“services convergents”).

On assiste plutôt à une multiplication des services proposés, dont le transport peut se faire, pour certains d’entre eux, de manière indifférenciée, quel que soit le type de contenant. En offrant tant des services de télécommunications que des services audiovisuels, les opérateurs, au sens large, peuvent d’une manière ou d’une autre,  tenter d’aborder le client par l’intermédiaire d’un “guichet unique”, ce qui concrétise plus une recherche de valeur ajoutée que l’apparition de “nouveaux” services.
	
La révolution économique de la télévision

	La révolution économique de la télévision réside depuis une dizaine d’années dans le péage, et pas seulement dans le développement de la technologie numérique. Le client étant au coeur de la stratégie des nouveaux “broadcasters”, il a fallu lui proposer des services nouveaux. D’où la nécessité de disposer de “guichets d’accès”, en réponse à l’attente des consommateurs. 

	Parmi l’offre nouvelle proposée par ces broadcasters, on retiendra notamment un accès à Internet haut débit par satellite ou sur le câble. Cette diversification vise, par anticipation, à pallier un risque de pertes de marché dans leur métier traditionnel, grâce à une dynamique de conquête dans les médias de loisir (les jeux principalement). Cette stratégie est d'autant plus vitale que le marché de la télévision payante n’est pas toujours rentable, alors même que le taux d'équipement des ménages en micro-ordinateurs ne cesse de progresser (à  titre indicatif, l'abonnement de base au câble est, en région parisienne, de l’ordre de 100 francs par mois pour un contenu que les câblo-opérateurs doivent acheter, alors que l'abonnement à Internet auprès de ces même câblo-opérateurs est de l’ordre de 170 francs par mois pour un contenu qui, lui, est jusque-là gratuit). 

	Avec le développement de l’offre proposée par les câblo-opérateurs, apparaît une stratégie visant à fournir, à “distribuer” des services à forte valeur ajoutée, via un “guichet unique d’accès”. Un câblo-opérateur est un distributeur de services. Son optique est d’offrir un bouquet de services. Par exemple, un accès à plusieurs produits, dont Internet, la télévision et le commerce électronique. 

	La prochaine révolution technologique imaginable est celle de l’intégration du modem câble au terminal lui-même. L’avantage pour l’abonné serait de lui éviter le double boîtier. Il pourrait disposer d’un seul écran pour toutes ses activités (WebTV), le principe étant d’intégrer le terminal à la télévision elle-même et de doter celle-ci des fonctionnalités permettant de naviguer sur Internet (clavier, menus, etc.) et, par là même, de simplifier l’offre commerciale. En termes d'usages, on peut par ailleurs imaginer plusieurs prises de raccordements par foyer, autorisant ainsi la distribution de services différents au même moment. 

	Bien sûr, comme cela a été évoqué plus haut, tout dépendra de l’usage qu’en fera le client, de sa liberté de choix favorisée par une offre abondante. 
Une distinction des services qui trouve d’autres justifications
	La distinction des services, quel que soit le support sur lequel ils sont délivrés, conservera encore longtemps sa pertinence pour d’autres motifs, entre autres juridiques et sociaux.
	Comme cela est développé dans la troisième partie, celle concernant l’impact de la convergence sur le cadre réglementaire, le droit français édicte une distinction fondamentale entre correspondance privée et communication publique. L’utilisateur fera spontanément la différence, au sein du flux de données, d’images et de voix, entre les échanges de nature personnelle et ceux qui, payants (abonnement audiovisuel) ou gratuits (publicité, offres commerciales) relèvent du domaine public. Ce simple comportement, déjà profondément ancré dans les moeurs, est propre à maintenir durablement la distinction entre les services de télécommunications (qui s’étendront progressivement à de vastes secteurs du commerce électronique) et les services audiovisuels comprenant déjà une large part de ce qu’on appelle “multimédia”.
	Au delà de cette considération sociologique, l’utilisateur est, aussi, légitimement en droit de connaître avec précision les garanties dont il dispose en tant que consommateur. Celles-ci varient largement selon la nature des prestations : protection de la confidentialité de la vie privée, voies de recours dans les transactions commerciales, respect de la pluralité d’opinions et de la moralité publique dans l’audiovisuel, etc.

	Si l’on veut préserver ce droit fondamental, il paraît nécessaire de maintenir une responsabilité particulière propre à chaque type de prestations de services, même si une même entreprise assure des services de différents types. Cela rend peu probable une “convergence” des services qui couvrirait l’ensemble du champ. 

La prévention des atteintes à la concurrence

	La liberté et l’abondance des choix peuvent être limitées du fait même de l’offre de services. Paradoxalement, en effet, la diversification des usages pourrait risquer de favoriser des services “propriétaires” et par conséquent des positions dominantes. 

Ceci concerne en premier lieu les logiciels, interface indispensable au fonctionnement de ces services. Leur usage quotidien et généralisé ne pourrait que renforcer la position dominante d’un groupe comme Microsoft, qui a compris qu’il lui fallait intégrer de nouvelles applications dans les nouvelles versions de ses logiciels pour accroître ses parts de marchés.

L’exclusivité de l’accès à l’utilisateur final, d’autre part, comporte un risque d’abus de position dominante, car l’entreprise auprès de laquelle le client est abonné (opérateur de télécommunications, câblo-opérateur, mais aussi, dans le domaine des services, le fournisseur d’accès internet ou le diffuseur de programmes payants de télévision) dispose d’un pouvoir considérable de négociation vis-à-vis des prestataires de services qui souhaitent accéder au consommateur par leur intermédiaire. 
Le respect de la concurrence devra rester une préoccupation du législateur comme du régulateur, à l’image de ce qui a été prévu pour les télécommunications avec le régime de l’interconnexion. La “convergence” ou la diversification des offres ne doivent pas être le prétexte à la disparition de ces principes fondamentaux pour l’économie.

I.2.4 L’industrie
 
 	Les recherches menées par l’Autorité sur les stratégies des acteurs industriels et sur les opérations récentes de concentration et d’alliances entre groupes des différents secteurs (audiovisuel, télécommunications, informatique) montrent que ces dernières se déroulent le plus souvent à l’intérieur de chaque secteur (recherche de la taille critique ou intégration verticale), et que la diversification des groupes est assez limitée (recentrage sur les métiers de base). A cela s’ajoute le fait que l’industrie, dans chacun des secteurs, est engagée dans un effort technique, industriel, financier et commercial considérable pour faire évoluer les produits et services selon la logique propre à chacun des domaines : l’industrie audiovisuelle, engagée dans la triple mutation du numérique, de l’écran 16/9 et de la diffusion par satellite, ne va pas disperser ses efforts pour acquérir des parts de marché marginales sur des supports non-audiovisuels; l’industrie et les opérateurs des télécommunications doivent quant à eux gérer l’ouverture de leur marché à la concurrence et ne font pas des services audiovisuels une priorité de leur stratégie.

	Quand les groupes ont des activités dans plusieurs des domaines, ces activités sont généralement filialisées, et les synergies attendues ne conduisent que rarement à une offre de produits “convergents”. Or, le Livre vert fait de l’  “intégration horizontale” une des conditions de l’avènement de la convergence. Il reste par conséquent à vérifier si la convergence technologique annoncée dans le Livre vert correspond à une convergence économique et si l’on assiste à une restructuration des secteurs concernés du fait de la mixité des réseaux. La convergence s'apprécie ici en regard des phénomènes de concentration : concentrations horizontales par l'intégration de réseaux de nature convergente (télécom/informatique, télécom/télédiffusion...) ou concentrations verticales par l'intégration de services amont (câblo-opérateurs  éditeurs de programmes par exemple) et aval (opérateurs télécoms  fournisseurs d’accès à Internet...). C'est à ce niveau que l'on examinera les stratégies des entreprises (choix d'investissements, diversification, alliances...). 

	Dans un premier temps on peut examiner la position concurrentielle des différents acteurs des secteurs concernés. Celle-ci peut s'apprécier par rapport au chiffre d'affaires global des entreprises de ces secteurs.

	Le tableau présenté ci-après (figure 4) regroupe les 10 premières entreprises de chacun des secteurs, soit 30 entreprises classées par ordre décroissant de chiffre d'affaires. Il fait apparaître une très forte domination des entreprises opérant dans les secteurs des télécommunications et de l'informatique. Ainsi le premier opérateur audiovisuel, NBC, n'arrive qu'en 6ème position du classement, avec 61% du CA de NTT, première entreprise tous secteurs confondus. Quant à la deuxième entreprise du secteur audiovisuel, Time Warner, elle n'arrive qu'au 16ème rang du classement, avec 25% du chiffre d'affaires de NTT. Globalement, les entreprises de l'audiovisuel ne représentent que 16% du chiffre d’affaires total des trois secteurs étudiés.

Fig. 4 chiffres d'affaires des 10 premières entreprises des secteurs des télécoms, de l'informatique et de l'audiovisuel (C.A.1996)				
Rang	Entreprise	C.A.(Mds $)		
1	NTT	81,1		
2	IBM	75,9		
3	Hitachi 	68,7	    Légende:	
4	Toshiba 	58,3	 Télécoms	
5	AT&T	52,2	 Informatique	
6	NBC/GE	49,5	 Audiovisuel	
7	Fujitsu 	47,2		
8	NEC 	44,8		
9	Deutsche Telekom	41,9		
10	Hewlett-Packard	39,4		
11	France Telecom Group	29,6		
12	Bell Atlantic/Nynex	26,5		
13	STET	26,3		
14	BT	23,3		
15	GTE	21,3		
16	Time-Warner	20,9		
17	Bellsouth	19,0		
18	Walt Disney/ABC	18,7		
19	MCI	18,5		
20	Compaq Computer	18,1		
21	Electronic Data Systems	14,4		
22	Digital Equipment	13,6		
23	Viacom	12,1		
24	News Corp,	11,3		
25	Microsoft	9,4		
26	Tele Communications	6,8		
27	ARD	6,4		
28	Seagrant/MCA	5,8		
29	NHK	5,4		
30	Kirchgruppe	5,3		
TOTAL	872,0  		
				
Sources: Idate, Stratlas, Datamation, IMM				

Les chiffres présentés ci-dessus prennent en compte les chiffres d'affaires agrégés des entreprises ou groupes concernés, toutes activités confondues, y compris celles n'appartenant pas aux secteurs concernés (ex. NBC/General Electric). Il convient donc, dans un deuxième temps, d'examiner les parts de chiffre d’affaires réalisées par chaque entreprise au sein même du secteur concerné (les services de télécommunications, les services informatiques et les services audiovisuels), afin d'avoir une meilleure appréhension des tendances à la diversification de chaque secteur. Ces résultats sont présentés dans les tableaux ci-après (figures  5, 6 et 7), classés par ordre décroissant de chiffre d’affaires réalisé dans le secteur.

Fig.5 - secteur télécoms - CA 1996 (Mds $)
Entreprise	a - CA telco.	b - CA tot.	a/b	
NTT	81,1	81,1	100%	
AT&T	50,5	52,2	97%	
Deutsche Telekom	39,8	41,9	95%	
France Telecom Group	28,3	29,6	96%	
Bell Atlantic/Nynex	26,5	26,5	100%	
BT	23,3	23,3	100%	
STET	23,0	26,3	87%	
GTE	21,3	21,3	100%	
Bellsouth	19,0	19,0	100%	
MCI	18,5	18,5	100%	
Total	331,3	339,7	98%	

Fig.6 - secteur informatique - CA 1996 (Mds $)
Entreprise	a - CA infor.	b - CA tot.	a/b	
IBM	75,9	75,9	100%	
Hewlett Packard	31,4	39,4	80%	
Fujitsu	29,7	47,2	63%	
Compaq Computer	18,1	18,1	100%	
Hitachi	15,2	68,7	23%	
NEC	15,1	44,8	34%	
Electronic Data Systems	14,4	14,4	100%	
Toshiba	14,1	58,3	24%	
Digital Equipment	13,6	13,6	100%	
Microsoft	9,4	9,4	100%	
Total	236,9	389,8	61%	

Fig.7 - secteur audiovisuel - CA 1996 (Mds $)
Entreprise	a - CA audio.	b  - CA tot.	a/b	
Time-Warner	13,4	20,9	64%	
Walt Disney/ABC	10,8	18,7	58%	
Viacom	9,8	12,1	81%	
TCI	6,8	6,8	100%	
ARD	6,4	6,4	100%	
News Corp,	6,2	11,3	55%	
NHK	5,4	5,4	100%	
Kirchgruppe	5,3	5,3	100%	
NBC/GE	5,2	49,5	11%	
Seagrant/MCA	4,7	5,8	81%	
Total	74,0	142,2	52%	
Sources: Idate, Stratlas, Datamation, IMM

	Ces résultats font clairement apparaître les fortes disparités entre les secteurs: alors que les entreprises de télécommunications sont essentiellement tournées vers leur “coeur de métier”, les entreprises des deux autres secteurs ont un taux de diversification plus significatif.

	Ce phénomène correspond à des réalités différentes. Pour le secteur informatique, la diversification s'explique essentiellement par une forte présence des entreprises japonaises sur tous les segments de l'électronique : des composants aux ordinateurs en passant par les équipements de télécommunications ou l'électronique grand public, les géants japonais (NEC, Fujitsu, Toshiba et dans une moindre mesure Hitachi) ont traditionnellement tendu à intégrer l'ensemble de la chaîne de valeur de l'électronique. Par contre, on ne constate pas pour ce secteur de réelles tendances de convergence avec les deux autres secteurs : les fournisseurs de services ou d'équipements du secteur informatique ne sont présents ni au niveau des services de télécommunications, ni à celui des services audiovisuels. 

	En ce qui concerne le secteur de l'audiovisuel, la situation est plus complexe. Ces dernières années ont vu des alliances se nouer et de se défaire au gré des ambitions des patrons des grands groupes audiovisuels anglo-saxons (News Corporation, TBS, TCI et Time Warner). Ces grandes manoeuvres se sont déroulées sur fond de dérégulation des secteurs des télécommunications et de l'audiovisuel, permettant aux uns d'offrir, sous certaines conditions, des services audiovisuels sur leurs réseaux télécoms, aux autres des services de téléphonie sur leurs réseaux câblés.
Deux faits majeurs ont marqué la dernière décennie:
. le rachat d'ABC par Disney (juillet 1995), qui consacrait l'abolition de fait de la séparation diffusion/production dans le domaine de la télévision.
. la fusion Time Warner/TBS qui voyait l'émergence d'un “monstre” protéiforme, présent sur pratiquement tous les secteurs des médias (câble, télévision à péage, production de programmes, distribution, édition musicale, presse...). 

	Mais malgré leur gigantisme, ces fusions n'ont eu véritablement d'impact que dans le secteur des médias, et ne concernaient que rarement les secteurs des télécommunications ou de l’informatique. 
	
	Certes, on assiste à des synergies entre secteurs, comme la présence de Microsoft sur le marché d’Internet (MSN et Internet explorer), sur les réseaux de distribution (en étant dans le capital du câblo-opérateur Comcast et en lançant la constellation de satellites Teledesic) et sur les terminaux (par l’acquisition de Web TV); ou comme l’offre conjointe de services proposée par ATT et le bouquet de télévision numérique par satellite Direct TV. Mais on assiste  aussi à des mouvements contraires ; comme par exemple la revente récente par ATT de l’intégralité de sa participation dans Direct TV. Autre exemple, TCI, le premier câblo-opérateur américain, qui avait fait une tentative d'incursion dans la téléphonie et Internet sur le câble, en fusionnant avec Bell Atlantic, a été confronté à un échec dès 1994. TCI s'est livré à une véritable révision stratégique en janvier 1997 en indiquant que son groupe abandonnait tout velléité de développement dans les télécommunications, et qu'il se recentrait sur ses activités traditionnelles, c'est-à-dire le câble. Autre cas, celui de l’opérateur de télécommunications régional américain US West, qui était à la fois présent dans la téléphonie et le câble, et actionnaire de Time Warner. En 1997, US West a dissocié ses activités, en distinguant les télécommunications d’une part, le câble et l’audiovisuel d’autre part.

	Plusieurs grands groupes industriels français ont des intérêts importants dans le domaine de la communication ou des télécommunications et cherchent à “marier” le contenant avec le contenu: Suez-Lyonnaise des Eaux (chiffre d’affaires en 1997 : 190,4 milliards de francs), Vivendi -le nouveau nom de la Compagnie Générale des Eaux- (167,1 milliards de francs), Bouygues ( 91 milliards de francs), ainsi que France Télécom (156,7 milliards de francs). Il faut toutefois relativiser l’implication de ces groupes dans le secteur de la communication, puisqu’elle ne représente de manière générale que de 2 à 10% de leurs chiffres d’affaires consolidés.

	L’alliance conclue en janvier 1998 entre Cegetel, Canal Plus, l’Américain AOL et l’Allemand Bertelsmann autour des services en ligne sur Internet a permis à Vivendi, qui contrôle via ses filiales, Cegetel et Canal Plus, 55% d’AOL France, de s’intéresser aux contenus sur Internet (les services en ligne à valeur ajoutée pour les professionnels, la publicité, les services interactifs de type Web TV, et le commerce électronique). 

	Malgré les apparences, l’analyse plus poussée de ces opérations révèle que la “convergence” annoncée entre les différents secteurs est davantage motivée par des préoccupations de meilleure gestion que par une poussée irrésistible du marché. Des offres diversifiées de plus en plus nombreuses permettent en effet d’assurer des économies d’échelle, de mutualiser et de rentabiliser les équipements, et de fidéliser le client en lui proposant l’abonnement à différents services. D’où l’importance pour l’industriel de se diversifier sur plusieurs segments de marchés. Parallèlement, l’entreprise cherche à financer de nouvelles activités grâce aux revenus d’activités arrivées à maturité.
	L’offre multimédia vient compléter une stratégie d’investissements dans la mise à niveau des réseaux, qui mobilise des ressources financières importantes. Apparemment, la rentabilité des nouveaux réseaux réside dans la complémentarité avec l’offre d’un bouquet de services plus fourni, via un “guichet unique”. L’évolution du secteur dans les mois à venir permettra de vérifier si l’industriel ne cherche pas, en réalité, à financer les contenants, qui lui sont indispensables, par des offres de contenus à forte valeur ajoutée. Ceci confirmerait l’observation selon laquelle le partage de la valeur ajoutée, et donc des profits, tend à se déplacer de l’exploitation des réseaux vers la fourniture des services.
	
	 Il existe néanmoins des inconnues, car les applications qui feront vraiment décoller la “société de l’information” n’ont probablement pas encore été imaginées. Les acteurs du secteur se contentent, pour l’heure, sous le terme “convergence”, de diversifier une offre de produits classiques.

	C’est pour cette raison, par exemple, que l’opérateur historique des télécommunications français s’intéresse de près à l’audiovisuel (grâce à sa participation dans le bouquet satellitaire TPS à hauteur de 16%, ainsi que dans les chaînes Mezzo, à 50% et Histoire, à 10%).  Par cette politique de diversification dans le multimédia, France Télécom cherche à créer de la valeur ajoutée en s’engageant dans le multimédia. Ni plus ni moins. On constate le même phénomène en Italie où Telecom Italia, l’opérateur historique, s’est allié avec la RAI, la télévision publique italienne, afin de former la seconde plate-forme de télévision numérique. Ces opérateurs ressentent clairement la nécessité de développer une politique de diversification pour être le plus près du client final. 

	On peut également noter que France Télécom a d’ores et déjà prévu de s’engager activement dans le secteur des jeux multimédia. Or, il s’agit d’un marché très prometteur. On constate en effet que le chiffre d’affaires du secteur des CD-Rom en France, en 1997, s’élève à 1,5 milliard de francs ( 6 millions de CD-Rom vendus), et que la part des jeux représente 52% du total des ventes (l’éducatif, seulement 16%). Il y a donc bien création d’un segment de marché nouveau.
 
	Il existe par conséquent une concordance d’intérêts entre certains opérateurs des différents secteurs. Le discours sur la “convergence” est alors un instrument utilisé par l’entreprise pour rechercher des économies d’échelle et des synergies commerciales et financières. Loin de favoriser une convergence des métiers, cette démarche vise à assurer une meilleure maîtrise des accès - aujourd’hui : le téléphone, le câble, le satellite ; peut-être demain : le Web TV, le Webcast...-, c’est-à-dire du client final. 

L’objectif de l’entreprise est de contenter, de la meilleure façon possible, son client, et surtout de ne pas le perdre, et pour contrôler ces accès, l’entreprise doit proposer de plus en plus des services à valeur ajoutée très ciblés.

	Et, de fait, le passage à l’“ère numérique” est un facteur d'évolution du paysage industriel. Devenant l’un des dénominateurs communs de la “société de l’information”, la technologie numérique multiplie les offres techniques et de services, et par conséquent les possibilités d’économies d’échelle. D’autre part, l’importance des investissements nécessaires au développement des technologies de l’information et de la communication rendent obligatoires, dans certains cas, la constitution d’alliances. 

	Ce secteur (nouveau ?) des technologies numériques devient un enjeu de pouvoir à l’échelle mondiale. On peut même se demander si l’industrie de l’information et de la communication n’a pas pris la place du secteur des armements comme instrument de domination, à la faveur de la fin de la  guerre froide  (même s’il ne s’agit pas d’“armes” de même registre). D’autant que des synergies très nettes existent entre certaines activités militaires et civiles des groupes industriels concernés (on parle alors d’ “activités duales”). On constate ainsi qu’entre 1989 et 1996 la production dans le monde du secteur militaire a stagné (de 61,7 à 61 milliards de dollars), quand la production du secteur des télécommunications passait de 78,1 à 129,6 milliards de dollars et quand celle du secteur informatique passait de 164 à 235 milliards de dollars. 

	Le secteur des technologies de l’information et de la communication regroupe les intérêts d’un certain nombre d’industries classiques, qui cherchent à s’adapter à la “nouvelle donne” ; des entreprises étrangères au secteur de l’électronique, mais familières des problèmes de réseaux (Bouygues, dans le bâtiment et travaux publics, Vivendi dans la distribution d’eau) sont même entrées massivement sur le marché.
Favorisée par l’ouverture à la concurrence du marché des télécommunications, par une certaine banalisation des technologies et de leur usage, une “guerre économique” a lieu entre industriels. Elle a le monde pour champ de bataille et la maîtrise des technologies de l’information et de la communication comme enjeu. Mais on peut se demander dans quelle mesure la “ convergence ” est réellement la première préoccupation des “belligérants”.

	Comme le reconnaissait lui-même un responsable du multimédia français lors d’un séminaire récent à Paris, le discours actuel sur la convergence peut être en fait  une manière habile de justifier une “prise de pouvoir”.  La “convergence” ne peut pas être un objectif en soi. Par contre, elle peut être un outil au service d’une stratégie, car ce sont les acteurs qui maîtrisent l’accès au client final, notamment en disposant d’un réseau, qui bénéficieront les premiers du développement du nouveau marché. Il s’agit ici davantage d’une stratégie de croissance que d’un phénomène nouveau.

II. Les barrières à la convergence

	Après avoir affirmé que la convergence est un élément moteur des développements actuels dans les trois secteurs considérés, le Livre vert cherche à identifier les barrières éventuelles au phénomène de convergence, afin de pouvoir mieux les éliminer avec un minimum de contraintes réglementaires. L’Autorité est d’accord avec le Livre vert lorsque celui-ci indique que “ là où des barrières réglementaires sont identifiées, l’hypothèse qu’une réponse réglementaire est nécessaire ne devrait pas être faite automatiquement ”. Comme la Commission européenne, l’Autorité préconise l’application des règles de la concurrence et des lois du marché. Cependant, un socle minimum de réglementation est nécessaire.

 II.1. Des “obstacles” de nature différente

	 Il convient tout d’abord de souligner deux points :  d’une part, que tous les obstacles  à la “convergence” ne sont pas d’ordre réglementaire. D’autre part, que, sauf à postuler que la “convergence”, par essence, ne génère que du progrès (technique, économique, social), tous les obstacles ne sont pas forcément nuisibles. 

	Tous les obstacles ne sont pas réglementaires
	On a vu plus haut que des freins au développement des technologies de l’information et de la communication étaient générés par des spécificités techniques et technologiques, par des spécificités propres aux usages, et enfin par des spécificités propres aux marchés concernés. Par conséquent, il serait pour le moins excessif de vouloir assimiler ces obstacles à des barrières réglementaires. Et si l’Autorité entend montrer ici qu’il est de son rôle de lever les barrières réglementaires quand cela s’avère nécessaire et possible, à l’inverse, il lui semble difficile de remettre en cause les spécificités qui échappent totalement au champ réglementaire.

	Certaines réglementations sont utiles au marché
	Par ailleurs, il convient de distinguer clairement les obstacles réels au développement de la convergence et les freins au développement de la concurrence. Dans ce sens, l’Autorité ne peut pas souscrire à l’affirmation suivante du Livre vert : “ Toute utilisation de licence ou d’une quelconque limitation réglementaire pour l’accès au marché représente un obstacle potentiel à la fourniture des services, à l’investissement et à la concurrence loyale et devrait, par conséquent, être limitée aux cas justifiés ”. En effet, loin de représenter un obstacle, l’exigence d’une licence permet d’assurer une meilleure surveillance du marché, en vue notamment d’empêcher les positions dominantes et de s’assurer que les “nouveaux entrants” ont la capacité financière de se maintenir et de croître sur le marché considéré.
	 
La question des barrières à la convergence doit, par ailleurs, être examinée à la lumière des finalités des règles applicables, et de leur légitimité. 

Le Livre vert semble sur ce point éluder le problème, en ce sens qu’il pose pour principe que la convergence est bénéfique, et que tout ce qui y fait obstacle doit être supprimé, sans s’interroger sur les raisons qui peuvent justifier l’existence de telle ou telle réglementation. S’il est clair que les pratiques faussant la concurrence, notamment lorsqu’elles sont le fait des autorités publiques, doivent être condamnées, il n’en demeure pas moins vrai que des législations légitimes, éventuellement spécifiques à un Etat, doivent demeurer applicables, quelle que soit l’évolution technologique.

	En d’autres termes, il conviendrait d’inverser l’approche implicite du Livre vert et de s’interroger sur les conditions de l’application de certaines normes de droit public dans un contexte de convergence, en particulier lorsque ces normes sont l’objet d’une réflexion commune à l’échelle européenne. Cela concerne notamment la défense du consommateur, la pérennité du service universel, la protection de la vie privée, la liberté d’opinion, la loyauté des transactions commerciales et la lutte contre les activités illégales.

	Une démarche pragmatique
	La Commission européenne souligne par ailleurs que des barrières peuvent se présenter au sein même des Etats membres lorsque des services similaires sont réglementés de manière différente, par exemple sur la base des “plates-formes” sur lesquelles ils sont livrés. Dans le même ordre d’idées, le Livre vert souligne que la fourniture de services peut être rendue plus compliquée quand des acteurs commerciaux sont assujettis à des régimes réglementaires différents ou quand ils doivent traiter avec plusieurs organes réglementaires, par exemple lorsqu’un réseau doit recevoir une autorisation à la fois en tant qu’infrastructure de télécommunications et en tant que réseau de radiodiffusion. D’où l’idée de la Commission européenne que “ la tendance devrait être de limiter la réglementation là où des barrières potentielles existent, plutôt que d’étendre une réglementation plus lourde à des secteurs moins réglementés dans le but d’harmoniser les conditions du marché ”.

	Toutefois, il apparaît que les barrières recensées par le Livre vert ne sont  pas toutes de même niveau. Certaines ont une nature mesurable et quantifiable (restriction dans l’accès aux utilisateurs, dans l’utilisation de l’infrastructure, tarification trop élevée....) : les réglementations existantes traitent déjà la plupart de ces problèmes, au moins dans le secteur des télécommunications, et le droit commun de la concurrence peut aussi être utilisé. D’autres sont de nature plus qualitative (pénurie en matière de contenu, incertitudes liées aux réglementations, incertitudes liées aux évolutions technologiques...) et ne facilitent pas une approche objective et rationnelle. En tout état de cause, et dans les domaines où un début de convergence autre que technologique aura pu être observé, il convient d’examiner attentivement les obstacles qui auront réellement été identifiés (exemple d’Internet sur le câble en France) et la manière dont les barrières auront été levées. Ceci permettra une démarche pragmatique sur les meilleurs moyens de favoriser le développement de la société de l’information.

	Ce que dit le Livre vert concernant les difficultés pouvant naître de l’application de règles différentes à un même service selon le support sur lequel il est fourni, ou la complication qui résulterait de l’intervention d’autorités distinctes pour traiter d’un service unique est sans doute vrai. Mais ceci reste assez théorique, compte tenu des remarques des points précédents.
	Le Livre vert souligne enfin que c’est dans les conditions de l’accès au marché qu’un obstacle majeur à la convergence peut être imposé par le cadre réglementaire, les différents secteurs n’ayant pas les mêmes régimes. L’Autorité pourrait souscrire à cette approche, mais en précisant que les obstacles considérés ici par le Livre vert sont des freins au développement du marché et non des obstacles à la “convergence”. Il y a par conséquent ici un risque de confusion dans le débat. Certains obstacles au développement du marché (et non à la convergence) doivent être, dans cet esprit, identifiés et levés comme tels. Ce qui conduit à penser que les travaux à venir devront s’attacher à identifier avec précision les problèmes effectivement posés.

II.2. L’accès à la boucle locale
	
	L’Autorité tient à réaffirmer que l’accès aux deux extrémités du réseau de transmission pour la fourniture de services est d’une importance cruciale. Le risque est en effet de voir perdurer ou émerger des positions dominantes de la part d’opérateurs susceptibles de contrôler les goulets d’étranglement pour accéder aux consommateurs. Le régulateur est par conséquent appelé à jouer un rôle toujours aussi important dans ce domaine, et l’application des règles de la concurrence restera un outil réglementaire-clé, en permettant aux pouvoirs publics d’exercer le contrôle sur leurs marchés nationaux, en particulier en matière de fourniture de services et de réseaux de télécommunications et radiodiffusion.

	On prendra ici l’exemple du câble. Dans le cadre juridique actuel, l’Autorité a rendu en juillet 1997 deux arbitrages sur des différends concernant les conditions techniques et financières de l’accès à Internet sur certains réseaux câblés. Ces arbitrages, qui étaient très attendus par la profession,  car susceptibles de favoriser l’Internet à haut débit, ont été confirmés le 28 avril 1998 par deux arrêts de la Cour d’appel de Paris.

	Il convient de souligner par ailleurs que la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 a déjà défini le cadre juridique dans lequel les opérateurs de réseaux câblés peuvent fournir des services de télécommunications (article L.34-4 du code des postes et télécommunications).

	Pour le futur proche, on peut identifier trois axes majeurs d’innovation pour le développement de services avancés pour le grand public dans la boucle locale : d’une part, le développement précité du téléphone sur le câble, d’autre part l’introduction de la “ boucle locale radio ”, enfin, la boucle locale à haut débit. Sur le premier point, des licences expérimentales ont déjà permis de valider les technologies qu’utiliseront les réseaux câblés de télédistribution afin d’offrir au public des services de télécommunications. En ce qui concerne le deuxième point, l’Autorité a arrêté les conditions dans lesquelles pourront être réalisées, pour une phase préparatoire d’environ un an, des expériences de boucle locale. Concernant la boucle locale à haut débit, l’Autorité a déjà mené une consultation auprès des professionnels sur les conditions d’une concurrence équilibrée.

II.3 La question des ressources rares

	Le Livre vert souligne également que la question des ressources restera un enjeu réglementaire-clé et nécessite une coordination sur le plan européen. Il souligne que l’arrivée de l’UMTS (Universal mobile telecommunications system) va requérir une augmentation de la demande en spectre et que cela pourrait inciter à revoir les méthodes actuelles d’allocation des fréquences: “ En pratique, cela pourrait vouloir dire qu’au lieu d’assigner une bande particulière de spectre exclusivement à la fourniture de communications mobiles ou de radiodiffusion, celui qui se serait vu assigner le spectre pourrait l’utiliser pour les services de son choix ”.

	L’Autorité, soucieuse de voir l’accès à la ressource rare se faire de manière équitable et harmonieuse, considère comme indispensable la définition d’un cadre réglementaire propice à l’introduction des systèmes UMTS. Elle entend susciter un débat sur les enjeux et la stratégie à adopter par la France dans la perspective du passage à l’UMTS. D’où une réflexion portant en particulier sur la définition d’un schéma d’octroi des licences, de libération des fréquences et de normalisation.

	C’est en ayant ce souci à l’esprit que l’Autorité entend étudier le développement des services de communication par satellites, dont la première génération offrira à partir de la fin des années 1990 des services similaires à ceux des réseaux terrestres cellulaires (tels que la téléphonie, la télécopie et les transmissions de données à bas débit), et dont la deuxième génération qui devrait apparaître à partir du XXIème siècle proposera également des services à large bande  (tels que la vidéocommunication ou l’accès à Internet à haut débit). 

	Dans ce cadre, l’Autorité a déjà instruit deux demandes d’autorisation d’émission (octroi de licences et attribution de fréquences) émanant de deux consortiums de télécommunications par satellites.

	Dans l’ensemble, donc, l’absence de maturité du marché des nouvelles technologies de l’information et de la communication peut difficilement être imputée à des freins de type réglementaire. 

Par contre, on peut recenser un certain nombre d’obstacles “objectifs” que rencontrent les industriels, et en particulier les incertitudes liées aux évolutions technologiques, ou à l’évolution des usages. Ces deux types d’incertitudes, l’une concernant l’offre technologique, l’autre concernant la demande, apparaissent à l’Autorité comme étant largement plus contraignantes pour un entrepreneur que les incertitudes de type réglementaire. Et ce peut être précisément l’objet d’une réglementation sectorielle que de fixer un cadre stable, permettant, dans une phase transitoire, de limiter les incertitudes. 

III. Impact de la convergence sur le cadre réglementaire

	Il apparaît inopportun d’envisager une modification du cadre réglementaire sur la base de simples spéculations sur l’évolution technologique. Ceci serait d’autant moins judicieux que l’ouverture du marché des télécommunications ne date que du 1er janvier 1998, et qu’il est par conséquent en train de se structurer. Le cadre existant, tant au niveau de l’Union européenne que national est le fruit de négociations difficiles achevées sur des compromis entre les règles de concurrence économique et la légitime protection des citoyens et des consommateurs. Si les forces du marché doivent être le moteur des évolutions à venir, il appartient aux autorités publiques, en charge de l’intérêt général, de définir les conditions d’exercice d’activités qui ne sont pas sans conséquences sur les libertés publiques ou les droits des citoyens. 

	La convergence technologique, ou plutôt le développement de l’interopérabilité des réseaux,  pose un défi majeur à ceux qui sont en charge de réglementer et de réguler les différents secteurs : pourquoi réglementer de façon différente des services similaires offerts sur des réseaux différents ? 

	Le Livre vert a le mérite de poser clairement le dilemme auquel sont confrontés aujourd’hui les différents secteurs concernés par le phénomène de la convergence: “ Une des caractéristiques-clés de l’environnement convergent est la possibilité pour tout réseau d’être utilisé pour fournir un éventail beaucoup plus large de services que ce n’est actuellement le cas. Il n’en résulte pas automatiquement que la livraison de différents services sur un réseau unique ou par l’intermédiaire d’une plate-forme de service unique rende ces services similaires, ni que les objectifs d’intérêt général qui justifient la réglementation doivent s’appliquer indifféremment à un service ou à un autre ”.

	La convergence devrait théoriquement rendre possible l’utilisation de réseaux audiovisuels pour véhiculer des services de télécommunications, et, à l’inverse, rendre possible l’utilisation des réseaux de télécommunications pour véhiculer des services audiovisuels. Dans cette optique, de nombreuses infrastructures devraient s’avérer substituables et devraient être par conséquent soumises à une même réglementation dans un souci de non-discrimination et de neutralité.

	La Commission s’interroge donc sur les nouvelles approches réglementaires et sur la façon dont ces définitions devront être appliquées par les autorités de régulation, en soulignant qu’il faudra déterminer si elles :
- sont durables à la lumière des évolutions technologiques ;
- font qu’un même service tombe sous plus d’un régime réglementaire et si, lorsque cela se produit, ce fait est justifié ;
- conduisent à des discriminations en permettant à des réseaux ou à des services similaires d’être réglementés différemment.

III.1 La distinction correspondance privée/ communication publique

	Si le Livre vert souligne que la convergence technologique n’entraîne pas une fusion des services véhiculés par un même réseau - ces services gardant leurs caractères propres - il omet d’ajouter qu’en conséquence ces services devraient requérir une approche réglementaire différente en fonction de leur caractère privé ou public.

	Selon le Livre vert, la convergence technologique pourrait déplacer les limites d’une réglementation fondée sur la distinction entre ce qui est privé et ce qui est public. Ceci pourrait paraître pertinent si l’on se réfère à l’exemple du commerce électronique : l'offre de produits sur un supermarché virtuel sur le Web est un acte public; mais acheter électroniquement l’un des articles en vente est un acte privé. 

	Pour l’Autorité, rien ne permet d’affirmer que la distinction fondamentale, qui est forte en France, entre les télécommunications - qui relèvent de la correspondance privée - et la diffusion audiovisuelle - qui consiste en une communication publique - soit remise en cause par la convergence. Il n’y a en effet que très peu de cas qui puissent susciter un doute sur la qualification des services, et rien n’interdit au régulateur ou au juge de trancher chaque fois les situations litigieuses. La réglementation des services de télécommunications assure le secret de la correspondance, tandis que la communication audiovisuelle entraîne une réglementation de contenu destiné à préserver l’intérêt général (liberté d’opinion, pluralisme et protection de l’individu).  Il ressort de l’analyse de l'Autorité que l’existence de deux réglementations différentes (correspondance privée / communication publique) ne s’oppose nullement à ce que certains réseaux soient susceptibles de véhiculer en même temps ces deux types de services.

	Actuellement, lorsque les fonctions de régulation sont confiées à des organes distincts, c’est pour des motifs évidents de spécialisation des compétences et d’autonomie institutionnelle, et pour répondre aux particularités nationales de chaque Etat. Vouloir remettre en cause ces dispositions institutionnelles pour faire face à des questions encore très hypothétiques serait manifestement disproportionné à l’objectif à atteindre, puisque des solutions beaucoup plus simples semblent possibles. 

	En France, lorsqu’un opérateur de réseaux câblés souhaite offrir un service de téléphonie, il doit se soumettre à l’application combinée des deux corps juridiques distincts, à savoir le code des postes et télécommunications et la loi sur la liberté de communication du 30 septembre 1986.

	Si l’on se réfère à l’article L.32 du Code des Postes et Télécommunications, le terme “télécommunication” revêt un caractère générique, car sa définition est très générale : “ Toute transmission, émission ou réception de signes, de signaux, d’écrits, d’images, de sons ou de renseignements de toute nature par fil, optique, radioélectricité ou autres systèmes électromagnétiques ”. Cette définition est reprise par l’article 2 de la loi du 30 septembre 1986, qui ajoute : “ On entend par communication audiovisuelle toute mise à disposition du public ou de catégories de public, par un procédé de télécommunications, de signes, de signaux, d’écrits, d’images, de sons ou de messages de toute nature qui n’ont pas le caractère d’une correspondance privée ”. 
	L’article L.32-6 du Code des P et T définit  les services de télécommunications comme: “ Toutes prestations incluant la transmission ou l’acheminement de signaux ou une combinaison de ces fonctions par des procédés de télécommunications ”.  Cette définition exclut les services de communication audiovisuelle régis par la loi du 30 septembre 1986, mais inclut par conséquent la commutation.

	Il faut souligner que le champ d’application de la loi du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des télécommunications n’est pas limité aux seules correspondances téléphoniques, mais englobe toutes les correspondances transitant par les réseaux de télécommunications, y compris les réseaux informatiques.

Par ailleurs, la circulaire du Premier ministre en date du 17 février 1988, précise qu’“ il y a correspondance privée lorsque le message est exclusivement destiné à une (ou plusieurs) personne, physique ou morale, déterminée et individualisée. A l’inverse, il y a communication audiovisuelle lorsque :
- le message est destiné indifféremment au public en général, ou à des catégories de public, c’est-à-dire un ensemble d’individus indifférenciés, sans que son contenu soit fonction de considérations fondées sur la personne ;
- le message transmis est à l’origine mis à la disposition de tous les usagers du service, à titre onéreux ou gratuit ”.

	Les définitions d’autre nature qui fondaient jusque-là la distinction entre secteur des télécommunications et secteur de l’audiovisuel s’estompant  à la mesure de l’interpénétration entre les deux secteurs, il  apparaît aujourd’hui pertinent de retenir comme principe de base la distinction entre la régulation de la communication publique et la régulation de la correspondance privée.

	L’approche du Livre vert est différente. Cette distinction y a une place secondaire. Pourtant n’est-ce pas par rapport à elle que les “nouveaux services” devraient être définis ?  

	En toute rigueur il conviendrait de prendre aussi en compte les effets de la convergence sur le  plan des contenus. En effet, on observe qu’une des caractéristiques de la “société de l’information” est justement la capacité pour  l’utilisateur d’intervenir sur le contenu lui-même, et ceci grâce à l’évolution technologique. 

	Toutefois, on constate que pour les contenus, leur nature intrinsèque n'est pas affectée par la convergence, la distinction entre communications privées et diffusion publique restant valable, même si des contenus de différents types peuvent être simultanément disponibles (publicité et informations sur le même écran Web, ou message électronique mêlant communication et transmissions de données).

III.2 La dissociation de la régulation des réseaux et des contenus

	La qualification juridique d’un réseau de télécommunications ou de diffusion audiovisuelle liée au type de services transportés deviendra de plus en plus artificielle.

	Cette évolution pose clairement la question d’une unification du cadre réglementaire applicable aux différents réseaux. L’Autorité estime que, dans cette hypothèse, c’est la mise en œuvre des principes de concurrence qui devrait servir de référence  à la réforme. La polyvalence à laquelle les réseaux devraient bientôt parvenir suppose également une neutralité du réseau par rapport au service transporté, ce qui devrait conduire à disjoindre la réglementation des services de celle des infrastructures. Un service donné, comme il a été précisé plus haut, devra continuer à être réglementé en fonction de la catégorie juridique dont il relève (selon la distinction correspondance privée / communication publique), quelle que soit l’infrastructure utilisée.

Si l’organisation générale du cadre réglementaire ne faisait plus dépendre un service des réseaux qui le véhiculent, cette évolution permettrait de rapprocher les différentes réglementations qui sont applicables à ceux-ci et de leur appliquer une régulation économique.

	Les conclusions de l’Autorité rejoignent certaines affirmations du Livre vert. En effet, la rencontre des secteurs des télécommunications et de l’audiovisuel, qui ont une forte tradition en matière de régulation, avec le secteur des technologies de l’information, qui appartient à un monde dérégulé, pose un problème, que le Livre vert traite en affirmant que “ l’approche consiste essentiellement à s’éloigner d’un modèle vertical de réglementation sectorielle pour se diriger vers une approche horizontale qui cherche à distinguer entre le réseau ou la couche de transmission au sein des secteurs convergents d’une part  et les services transportés sur ces réseaux de l’autre ”.

	Il importe par ailleurs de définir de quel secteur relèvent les services interactifs. Comme le souligne le Livre vert, un certain nombre d’applications comblent l’écart entre la télévision interactive et la vidéo sur Internet: “ Le domaine vers lequel convergent ces deux secteurs constitue actuellement le terreau le plus fertile pour l’innovation et l’activité animée de l’esprit d’entreprise - ainsi que pour la création de types de contenu entièrement nouveaux ” .

	En termes d’organisation, l’Autorité estime que, en se fondant sur le principe fondamental de distinction entre communication publique et correspondance privée,  il n’apparaît pas que l’existence d’un régulateur unique dans chaque Etat, traitant de l’ensemble des aspects, aussi bien du contenu que du transport des services, serait un facteur de rationalisation, contrairement à ce que dit le Livre vert, qui précise : qu’“ est inhérente à l’idée de convergence la réalité qu’une stricte séparation entre la fourniture de services, d’une part, et la transmission et le transport, d’autre part, pourrait s’avérer impossible et créer des difficultés dans le traitement des questions de pouvoir des acteurs de marchés ou d’intégration verticale ”.

l'Autorité ne partage pas cette approche qui, dans le cas français, méconnaît les distinctions réglementaires précitées, ainsi que la nécessaire spécialisation des actuelles institutions.
III.3. Le cas spécifique d’Internet

	En ce qui concerne l’accès aux services offerts sur Internet, on constate aujourd’hui que ceux-ci sont accessibles à travers des réseaux de télécommunications, qui jusque-là étaient principalement utilisés à d’autres fins (transferts de la voix et de données). Selon la loi de réglementation des télécommunications (article L 34-2), la fourniture au public de services de télécommunications autres que le service téléphonique est libre. Dans ces conditions, l’accès aux services sur Internet est libre. Cela s’applique également à la téléphonie sur Internet, aussi longtemps que le phénomène restera marginal, car elle ne répond pas à tous les critères d’un service téléphonique au public (défini comme “ l’exploitation commerciale de l’acheminement et la transmission de la voix en temps réel en provenance et à destination de réseaux publics commutés ”).

	En termes juridiques, la difficulté pour le régulateur réside dans le fait que certains services véhiculés sur Internet ont un caractère hybride, à la fois privés et publics. Ce caractère devrait conduire à des applications combinées, voire simultanées, des deux cadres réglementaires, des télécommunications et de l’audiovisuel.  Le Livre vert  remarque en effet qu’“ une réévaluation peut être nécessaire pour déterminer si les frontières actuelles entre ce qui est public et ce qui est privé restent valides à la lumière d’évolutions technologiques. Par exemple, les nouvelles méthodes d’acheminement des services, l’interactivité, et la possibilité de paiement par transaction peuvent rendre plus difficile la définition de ces frontières à l’avenir ”. 

	Il est exact que, grâce  Internet, un même réseau est susceptible de transporter tous types d’informations (voix, données, images fixes ou animées), que celles-ci aient un caractère privé ou public. Par ailleurs, une fédération de réseaux comme Internet présente le grand avantage de permettre aux services de s’affranchir au maximum des contraintes imposées par les réseaux classiques. Avec des applications, très bien adaptées au multimédia, Internet met un point d’orgue à l’effacement de la distinction entre réseau de télécommunications et réseau audiovisuel, ainsi qu’à la distinction des services en fonction des techniques de transmission.
	
	Mais, pour l'Autorité, Internet propose en fait des services, tant audiovisuels que de télécommunications. Dans le fil de ses conclusions sur la nature juridique des services, elle estime que ces services pourraient se voir appliquer les deux types de régulation des contenus, en partant de la constatation que rien ne s’oppose, en droit ou en pratique, à une distinction du statut juridique des messages, selon qu’il s’agit, d’une part, d’une offre commerciale publique ou d’une publicité, ou, d’autre part, d’une transaction commerciale ou d’une correspondance entre deux abonnés. Ces deux situations ne se rencontrant pas théoriquement simultanément, c’est de façon séquentielle que la question devra être traitée - ce qui, incidemment, limite le caractère apparemment “convergent” des communications sur Internet.

Conclusion	

	La “convergence” peut apparaître à certaines entreprises comme une occasion de revoir les formes de pénétration et de contrôle des marchés. Elle peut apparaître comme un concept autour duquel les opérateurs et les industriels peuvent organiser de manière plus cohérente leur “attaque” du marché et leur stratégie (la convergence étant alors un objectif pour ces acteurs).
	
La maîtrise de l’accès à l’information et à la communication devient, sur le plan mondial, un enjeu de pouvoir majeur, et les technologies de l’information et des communications, dont le marché pèse des milliers de milliards de dollars, sont devenues le champ d’une concurrence très dure. Les Etats, loin de se désintéresser, interviennent pour ces raisons souvent sur le marché. L’Europe doit par conséquent relever ce défi qui sera un gage de son développement futur.	
	
	Née de l’union des télécommunications, de l’informatique et de la télévision, la “mondialisation” de l’information et de la communication s’effectue en fait à deux vitesses. Elle concerne essentiellement les pays à forte capacité industrielle et financière, c’est-à-dire trois pôles majeurs : l’Europe, les Etats-Unis et le Japon, qui réalisent à eux trois 83% des investissements réalisés dans le monde. La diffusion de ces technologies, et des services qui les accompagnent, est par conséquent inégalement répartie. Il faut ajouter que, au sein de la “triade”, les Etats-Unis disposent, par la puissance de leur industrie et par la maîtrise d’Internet, d’un avantage substantiel qu’ils cherchent souvent à transformer en outil de domination culturelle et économique.

	En outre, seulement 10% de la population mondiale possède un téléphone et 50% de la population mondiale n’en a jamais utilisé. Ceci est à rapprocher de prévisions qui font état de 300 millions d’utilisateurs d’Internet en l’an 2000, soit à peine 6% de la population mondiale. D’autres extrapolations indiquent que le nombre d’ordinateurs individuels connectés à Internet sera aussi important que celui de téléphones en 2004, à savoir plus d’un milliard d’utilisateurs.

	Toutefois, il existe un risque de confusion à se servir du discours sur la convergence pour justifier une réponse, aussi légitime soit-elle, à la situation internationale. Le Livre vert a en effet tendance à accentuer le caractère mondial de la convergence  - “ la mondialisation amplifie la dimension internationale de la convergence ”  - en soulignant, voire en dramatisant, le retard que l’Union européenne pourrait prendre vis-à-vis d’autres blocs commerciaux si elle “ ne profite pas de l’occasion fournie par la convergence ”. Or ce n’est pas le phénomène de la convergence qui est en cause, c’est la maîtrise des nouvelles technologies de l’information et de la communication.

	Il faut d’ailleurs rappeler ici que le programme français d’action gouvernemental sur la “société de l’information” précise que la maîtrise des technologies de l’information et de la communication constitue un “ enjeu stratégique de premier ordre, car la richesse et la puissance se concentreront demain sur les lieux où seront maîtrisées ces technologies ”.

	Par conséquent, l'Autorité considère que le niveau européen est bien adapté pour faire face à cette “guerre économique”, à armes égales avec les principaux concurrents. Elle estime pourtant que cette réponse sera d’autant plus forte qu’elle s’appuiera sur les Etats membres et en particulier sur les instances de régulation nationales. Au moment où le marché des télécommunications vient tout juste de s’ouvrir à la pleine concurrence, il serait en effet dommageable de tirer du discours sur la convergence des décisions hâtives. D’autant que la réalité du phénomène de convergence tarde à se concrétiser en termes d’offres faites au public, et, surtout, que l’évolution des comportements de ce dernier n’apparaît pas significative.

	Le Livre vert invite à prendre position parmi les trois options possibles retenues par la Commission :
- construire sur les structures existantes (option 1),
- développer un modèle réglementaire séparé pour de nouvelles activités qui coexisteraient avec la réglementation des télécommunications et de la radiodiffusion (option 2),
- introduire progressivement un nouveau modèle réglementaire couvrant tout l’éventail des services nouveaux et existants (option 3).

	La Commission a eu ici le mérite de poser très clairement l’alternative qui se pose à la fonction de régulation : 
- soit  l’on considère que la distinction entre les différents secteurs est complètement brouillée par la convergence et que le maintien du cadre réglementaire classique n’est plus de mise, car constituant un obstacle à l’investissement et aux perspectives de développement de la “société de l’information” ;
- soit l’on considère que les spécificités des secteurs distincts limitent la portée de la convergence et que le rôle de l’industrie des média est de véhiculer des valeurs (culturelles, sociales...) indépendamment de la technologie employée pour atteindre le consommateur, et l’on justifie le maintien du cadre actuel, c’est-à-dire la séparation des réglementations des conditions technologiques et du contenu des services d’information.

	L’Autorité adhère à cette deuxième affirmation, en soulignant que la distinction actuelle entre d’une part, les réseaux et les services de télécommunications, et d’autre part les réseaux et les services audiovisuels, a tendance à s’estomper. On peut envisager de procéder à une évolution en direction d’une régulation distinguant le contenu (les services) des contenants (les infrastructures). Ceci nécessiterait par conséquent de rapprocher les différentes réglementations qui sont applicables aux contenants et  viendrait remettre en cause une réglementation fondée sur le partage entre, d’une part, les réseaux et services de télécommunications et, d’autre part,  les réseaux et services audiovisuels. 

	En ce qui concerne les services, la régulation devrait, dans ces conditions, se focaliser sur la distinction entre les deux critères différenciant ce qui relève de la correspondance privée ou de la communication publique. En ce qui concerne les services “mixtes” que l’on peut trouver sur Internet, ils pourraient relever à la fois du code des postes et télécommunications et de la loi sur la liberté de communication du 30 septembre 1986. La régulation serait alors modulée en fonction du contenu et des destinataires.	

	Tout en soulignant que le Livre vert a privilégié une approche modérée qui reconnaît aux Etats membres des attributions importantes dans la réglementation et la régulation des différents secteurs, l'Autorité de régulation des télécommunications considère que la première option rappelée ci-dessus est la mieux adaptée à l’évolution du marché des télécommunications en France.

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